OSK 1151/04

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Borkowska, Sędziowie NSA Alicja Plucińska – Filipowicz, Edward Janeczko /spr./, Protokolant Agnieszka Majewska, po rozpoznaniu w dniu 22 października 2004 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 marca 2004 r. sygn. akt IV SA 3063/03 w sprawie ze skargi E. Z. i innych na rozporządzenie Wojewody Mazowieckiego z dnia 19 lipca 2003 r. Nr 39 w przedmiocie utworzenia Obszaru Ograniczonego Użytkowania wokół Portu Lotniczego Okęcie im. Fryderyka Chopina oddala skargę kasacyjną OSK 1151/04 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3l marca 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego z 19 lipca 2003 r. w przedmiocie utworzenia Obwodu Ograniczonego Użytkowania wokół Portu Lotniczego Okęcie im.F.Chopina. W uzasadnieniu tego wyroku, z powołaniem się na art.144 ust.1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz.872 ze zm.) stwierdzono, że dopuszczalność skargi na akt prawa miejscowego uzależniona jest od naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, a jej uwzględnienie wymaga jednoczesnego naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Ograniczenie prawa własności skarżących nie przesądza więc jeszcze o wadliwości zaskarżonego rozporządzenia. O takiej nieważności przesądza natomiast ustanowienie obszaru ograniczonego użytkowania z przekroczeniem uprawnień ustawowych. Wydając zaskarżone rozporządzenie Wojewoda Mazowiecki nie określił wyraźnie granic utworzonego obszaru ograniczonego użytkowania wokół lotniska Warszawa Okęcie. Granice te wyznaczone w załącznikach mapowych kreską znacznej grubości przebiegającą także poprzez działki uniemożliwia dokładne określenie miejsca położenia szeregu działek, zwłaszcza że długość poszczególnych odcinków w tekście rozporządzenia określono w przybliżeniu ("około"). To zaś oznacza, że o położeniu części działek na przedmiotowym obszarze nie będą rozstrzygać przepisy rozporządzenia, lecz ustalenia indywidualne. Przebieg granic obszaru w liniach rozgraniczających ulice powoduje zaś, że o prawach i obowiązkach właścicieli działek decyduje układ ulic, a nie rzeczywiste uciążliwości lotniska. Granice obszaru nie mają bezpośrednich odniesień do materiałów uznanych przez Wojewodę za przegląd ekologiczny w rozumieniu art.135 ust.1 Prawa ochrony środowiska. Narusza to przepisy o ochronie własności i wychodzi poza upoważnienie ustawowe wspomnianego art.135 ust.1. Zasadne były więc OSK 1151/04 zarzuty w zakresie "dowolnego" ustalenia granic obszaru. Uzasadnione były też zarzuty tworzenia na obszarze trzech podobszarów, gdyż art.135 ust.1 nie daje podstaw do takiego różnicowania sytuacji prawnej skarżących, jako właścicieli działek, przy jednoczesnym braku określenia o możliwości orzekania o odszkodowaniu lub wykupie w sposób zindywidualizowany. Ponadto granice podobszarów, podobnie jak granice Obszaru, zostały określone wadliwie. Z materiałów sprawy nie wynika ponadto czy Wojewoda rozważył wszelkie okoliczności związane z usytuowaniem obszaru. Dotyczy to innych, poza Przedsiębiorstwem Państwowym Porty Lotnicze jednostek funkcjonujących na lotnisku, co wynika z pisma Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego do tych jednostek z 22 kwietnia 2003 r. Nie można sformułować jednoznacznego stanowiska na podstawie Kompleksowej oceny oddziaływania lotniska z września 2000 r. i koncepcji Obszaru, mimo uzupełnienia ich opinią z czerwca 2003 r. co do tego, że były to opracowania równoważne dla przeglądu ekologicznego w rozumieniu art.135 § 1. Nie określono podmiotu właściwego w sprawach odszkodowania lub wykupu w sytuacji, gdy nie można za jedyny taki podmiot uznać Porty Lotnicze. Nie są uzasadnione zarzuty dotyczące naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W skardze kasacyjnej Wojewoda Mazowiecki zarzucając naruszenie: 1) art.135 ust.1, 2) art.136 ust.2 Prawa ochrony środowiska , 3) konwencji z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji ..., 4) art.32 ust.1 Konstytucji - wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku. Uzasadnienie skargi kasacyjnej podkreśla, że Wojewoda rozważył kompleksową ocenę ... z września 2000 r. Decyzją z dnia 3 kwietnia 2003 r. nałożył na PP Porty Lotnicze szereg obowiązków, które zostały wykonane, ale nie wyeliminowało to negatywnego oddziaływania akustycznego na środowisko lotniska, do którego Porty mają tytuł prawny. Z tego względu Porty Lotnicze załączając koncepcje obszaru ograniczonego użytkowania z sierpnia 2002 r. OSK 1151/04 wystąpiły o utworzenie takiego obszaru. Jego utworzenie uzasadnia art.135 prawa ochrony środowiska zawierając stosowne upoważnienie dla Wojewody. Nie ma więc naruszenia art.32 Konstytucji. Granice obszaru zostały określone za pomocą stałych punktów w terenie w oparciu o podkłady mapowe i nie ma przeszkód aby Obszarem objąć tylko część danej działki. Określenie "około" jest "nie wymaganym przepisami prawa dookreśleniem długości poszczególnych linii granicznych". Błędnie Sąd Wojewódzki zarzucił naruszenie Konwencji z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji ... w sprawach dotyczących środowiska. Wojewoda, choć tego Prawo ochrony środowiska nie przewiduje, w piśmie wszczynającym postępowanie z 16 grudnia 2002 r. umożliwił w ramach konsultacji społecznych zgłoszenie uwag. Rezultatem tego była dodatkowa opinia z 2003 r. Naruszenie art.136 pkt 2 Prawa ochrony środowiska polega na błędnym poglądzie o potrzebie określenia w rozporządzeniu podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania lub wykupu, skoro przepis ustawy taki podmiot określa. Niesłusznie zaskarżony wyrok traktuje postępowanie w tej sprawie jako postępowanie administracyjne uregulowane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art.135 ust.1 Prawa ochrony środowiska, w przypadkach wymienionych w tym przepisie, nakłada obowiązek utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. Ust.3 lit. a art.135 nakłada obowiązek przy tworzeniu tego obszaru określenia jego granic. Jest to przepis wprowadzony nowelą zawartą w ustawie z dnia 3 października 2003 r. o zmianie ustawy – prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 190, poz.1865), obowiązujący od dnia 8 grudnia 2003 r. W dacie wydania zaskarżonego w drodze skargi rozporządzenia z dnia 19 lipca 2003 r. przepis ten więc jeszcze nie obowiązywał. Nie była to jednak zmiana stanu prawnego w zakresie obowiązku określenia granic obszaru ograniczonego użytkowania, bo i przy braku OSK 1151/04 ust.3 lit.a art.135 określenie takich granic było wymagane. Utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania, ze względu na następstwa, z istoty swej, wymagało określenia terenów obejmujących taki obszar, a więc jego granic. Następstwa utworzenia obszaru mają bowiem znaczenie zasadnicze, gdyż powoduje to powstanie uprawnień w zakresie odszkodowania lub wykupu nieruchomości (art.136 Prawa ochrony środowiska). Z tego względu precyzyjne określenie granic obszaru ograniczonego użytkowania jest i było przed wspomnianą nowelą z dnia 3 października 2003 r. jednym z podstawowych obowiązków organu tworzącego taki obszar. Zaskarżone rozporządzenie, jak słusznie podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, precyzyjnego określenia granic wspomnianego obszaru nie zawiera. Należy podzielić zawarte w tym wyroku stwierdzenie, że określenie w załączniku mapowym, sporządzonym w skali 1:10000 wyznaczającym zewnętrzne granice obszaru kreską znacznej grubości, powoduje, iż niemożliwym jest dokładne określenie miejsca położenia szeregu działek. Na brak takiej możliwości wskazuje również określenie poszczególnych odcinków granic w tekście rozporządzenia jedynie w przybliżeniu. Ta wadliwość zaskarżonego rozporządzenia jest zaś na tyle istotna, że już sama uzasadniała jego wzruszenie zaskarżonym wyrokiem a w konsekwencji także oddalenie skargi kasacyjnej. Braku wadliwości zaskarżonego w drodze skargi rozporządzenia nie mogą uzasadniać twierdzenia zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej o określeniu granic zgodnie "z zasadami sztuki" i "wymogami prawa geodezji i kartografii". Jest bowiem rzeczą oczywistą, że wspomniane "zasady sztuki", bliżej zresztą nie określone, nie mogą uzasadniać nieprecyzyjnego określenia granic obszaru ograniczonego użytkowania. Przepisy Prawa geodezyjnego i kartograficznego (ustawa z dnia 17 maja 1989 r. – Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz.1086) (ani także Kodeksu cywilnego dotyczące granic - 152 i nast., określające pojęcie nieruchomości gruntowej – art.46) nie zawierają regulacji mogącej uzasadniać nieprecyzyjne (dowolne, w przybliżeniu) określenie granic. Nie było więc naruszenia art.135 ust.1 Prawa ochrony środowiska. OSK 1151/04 Słuszne jest stanowisko zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej o obowiązku utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania przy istnieniu przesłanek określonych w art.135 ust. Prawa ochrony środowiska. Przemawia za tym także brzmienie art.135 ust.2 tego Prawa. Okoliczność ta jednak nie pozwala na utworzenie wspomnianego obszaru, jeżeli przed wydaniem w tym zakresie rozporządzenia nie zostały ustalone wspomniane przesłanki z art.135 ust.1. Wymaga w związku z tym akceptacji stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku o potrzebie zgromadzenia materiałów pozwalających na jednoznaczną ocenę o ich równoważności dla przeglądu ekologicznego określonego w tym przepisie. To również wskazuje na brak naruszenia art.135 ust.1 Prawa ochrony środowiska. Istotnie art.135 ust.1 ani inne ustępy tego artykułu, nie zawierają regulacji o możliwości tworzenia w ramach obszaru ograniczonego użytkowania podobszarów, które określa rozporządzenie Nr 39 Wojewody Mazowieckiego. Nie była to jednak wada uzasadniająca wzruszenie tego rozporządzenia. Dopuszczalne było bowiem zróżnicowanie ograniczeń na utworzonym obszarze ograniczonego użytkowania, odnoszących się do określonych nieruchomości. Potwierdza to zresztą uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Uszeregowanie zatem tych ograniczeń w tzw. podobszarach nie przesądza jeszcze o wadliwości rozporządzenia z tego tylko względu, że art.135 (ani inne przepisy Prawa ochrony środowiska) nie zawiera określenia pojęcia "podobszarów". Podzielić należało jednak stanowisko uzasadnienia zaskarżonego wyroku o wadliwości określenia granic podobszarów z przyczyn dotyczących wadliwości określenia granic samego obszaru, wyżej przytoczonych. Artykuł 32 Konstytucji określa zasadę równości wobec prawa. Przepis ten nie był stosowany w rozstrzygnięciu zawartym w zaskarżonym wyroku. Uzasadnienie tego wyroku powołuje się, w zakresie dotyczącym ochrony własności, na inne przepisy Konstytucji (art.21, 64). Nie było zatem naruszenia wskazanego w skardze kasacyjnej art.32 Konstytucji. OSK 1151/04 To samo dotyczy naruszenia Konwencji o dostępie do informacji sporządzonej w Aarhu dnia 25 czerwca 2998 r. O tej konwencji wspomina wprawdzie uzasadnienie zaskarżonego wyroku, ale w części dotyczącej przedstawienie zarzutów skargi. Z uzasadnienia tego wyroku nie wynika natomiast, aby zastosowanie czy nie stosowanie wspomnianej Konwencji miało wpływ na rozstrzygnięcie. Art.136 prawa ochrony środowiska w ust.1 stanowi, że w razie ograniczenia sposobu korzystania ze środowiska w wyniku ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania, właściwymi w sprawie odszkodowania lub nakazania wykupu nieruchomości są sądy powszechne. Jeżeli zaś istnieje taka regulacja zawarta w art.136 ust.1 prawa ochrony środowiska, to do kompetencji sądów powszechnych w postępowaniu cywilnym należy ocena , którego podmiotu działalność spowodowała wprowadzenie ograniczeń w związku z ustanowieniem obszaru ograniczonego użytkowania . Będzie to podmiot obowiązany do wypłaty odszkodowania lub wykupu nieruchomości (art.136 ust.2 Prawa ochrony środowiska). Kwestia dotycząca ustalenia takiego podmiotu wiąże się z ustaleniem legitymacji biernej w postępowaniu cywilnym i z tego względu nie należy do sfery podlegającej regulacji w drodze rozporządzenia wojewody, mającego upoważnienie jedynie do utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, na podstawie art.135 ust.1 i 2 Prawa ochrony środowiska. Powyższy pogląd uzasadnia ponadto generalne odesłanie do przepisów Kodeksu cywilnego zawarte w art.422 Prawa ochrony środowiska w zakresie odpowiedzialności za szkody spowodowane oddziaływaniem na środowisko, niezależnie od tego czy art.135 i 136 tego prawa stanowi samodzielną podstawę roszczenia odszkodowawczego lub roszczenia o wykup nieruchomości. W tym zakresie nie można więc podzielić poglądu wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku o potrzebie wskazania w rozporządzeniu wojewody podmiotów obowiązanych do wypłaty odszkodowania lub wykupu OSK 1151/04 nieruchomości. Okoliczność ta jednak wiążąca się z naruszeniem arst.136 ust.2 Prawa ochrony środowiska pozostawała bez wpływu na rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym wyroku. Nie stanowi więc również podstawy kasacyjnej uzasadniającej jego uchylenie. Z tych względów skargę kasacyjną należało oddalić (art.184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).