OSK 1241/04

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wiśniewska, Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki, Jan Paweł Tarno (spr), Protokolant Maria Połowniak, po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Joanny B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2004 r. sygn. akt I SA 1333/02 w sprawie ze skargi Joanny B. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 30 kwietnia 2002 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. OSK 1241/04 Uzasadnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 marca 2004 r., I SA 1333/02 oddalił skargę na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 30 kwietnia 2002 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody W. z 25 sierpnia 1997 r. uchylającej orzeczenie administracyjne Prezydenta m.st. Warszawy z 27 lipca 1949 r. o odmowie przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że choć uzasadnienie zaskarżonej decyzji narusza przepisy art. 107 par. 3 Kpa, to nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, albowiem Prezes UMiRM uznając, iż Wojewoda W. nie był organem właściwym do rozpoznania odwołania od orzeczenia administracyjnego Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 27 lipca 1949 r. dot. własności czasowej jest prawidłowe. Naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji publicznej powoduje nieważność decyzji i to niezależnie od oceny merytorycznej samego rozstrzygnięcia. Organ niewłaściwy nie jest prawnie legitymowany do rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach stron. Przepisy o właściwości mają charakter bezwzględnie obowiązujących, zaś organ z urzędu musi przestrzegać swojej właściwości, co wynika wprost z art. 19 Kpa. Powyższe poglądy są utrwalone w orzecznictwie sądu administracyjnego i Sądu Najwyższego i nie budzą żadnych wątpliwości. Dlatego też w sytuacji, gdy o prawach obywatela rozstrzyga organ niewłaściwy, który nie posiada do tego kompetencji, decyzje wydane przez ten organ dotknięte są wadą nieważności. Nie można, więc zarzucić Prezesowi UMiRM, iż stwierdzając nieważność decyzji wydanej przez organ niewłaściwy naruszył przepisy Konstytucji i ogólne zasady postępowania administracyjnego. To właśnie powołany w skardze art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, nakazując w ten wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji wydanej przez organ nie posiadający prawnej kompetencji do jej wydania. Zarówno przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym /Dz.U. nr 36 poz. 341 ze zm./ jak i obowiązujący Kodeks postępowania administracyjnego przewidują rozpoznanie odwołania od decyzji organu I instancji przez organ wyższego stopnia /por. art. 82 rozporządzenia z 22 marca 1928 r. oraz art. 127 par. 2 Kpa/. Żaden też przepis dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy /Dz.U. nr 50 poz. 279/ nie wyłącza też zasady i nie przewiduje innego organu odwoławczego. W związku z tym w niniejszej sprawie podstawowe znaczenie ma ustalenie, czy w roku 1997 r., wojewoda był organem wyższego stopnia w stosunku do Prezydenta m.st. Warszawy wydającego w dniu 27 sierpnia 1949 r. kwestionowane orzeczenie administracyjne dot. własności czasowej przedmiotowej nieruchomości. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, iż do wejścia w życie ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej /Dz.U. nr 14 poz. 130/ organizacja administracji państwowej po 1944 r. opierała się na rozwiązaniu przyjętym w okresie międzywojennym i na obowiązującym w tym zakresie ustawodawstwie, tak w zakresie organów administracji rządowej, jak i organów samorządu terytorialnego. Warszawa od powstania Państwa Polskiego miała administrację zorganizowaną w sposób odmienny od innych miast, co uzasadnione było również jej wielkością, jak i rolą jaką pełniła. W zakresie organizacji administracji rządowej zmiany do rozporządzenia Prezydenta RP z mocą ustawy z dnia 19 stycznia 1928 r. o organizacji i zakresie określenia władzy administracji ogólnej /t.j. Dz.U. 1936 nr 80 poz. 555/ wprowadził dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 21 sierpnia 1944 r. o trybie powoływania władz administracyjnych I i II instancji /Dz.U. nr 2 poz. 8/. Natomiast co do samorządu terytorialnego to do wejścia w życie powołanej wyżej ustawy z 20 marca 1950 r. obowiązywała ustawa z dnia 23 marca 1933 r. o częściowej zmianie ustroju samorządu terytorialnego /Dz.U. nr 35 poz. 294/ z pewnymi zmianami dokonanymi dekretem PKWN z dnia 23 listopada 1944 r. o organizacji i zakresie działania samorządu terytorialnego /Dz.U. nr 14 poz. 74/, który to dekret stosownie do art. 36 nie miał zastosowania do m.st. Warszawy i Łodzi. Zarówno powyższe akty prawne, jak i ustawa z dnia 16 sierpnia 1938 r. o samorządzie gminy m.st. Warszawy /Dz.U. nr 63 poz. 479/ sytuowała organ administracji rządowej, jak i samorządowej w m.st. Warszawie na szczeblu wojewódzkim. Potwierdzała to również ustawa z dnia 11 września 1944 r. o organizacji i zakresie działania rad narodowych w art. 2 par. 2 /tekst. jedn. z 1946 r. Dz.U. nr 3 poz. 26 ze zm./. Gmina m.st. Warszawy, na której własność przeszły wszystkie grunty na obszarze m.st. Warszawy, która rozstrzygała wnioski dotychczasowych właścicieli o przyznanie prawa własności czasowej stosownie do dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy była jednostką samorządu terytorialnego szczebla wojewódzkiego. Prezydent m.st. Warszawy jako reprezentujący gminę Miasto st. Warszawy wydawał orzeczenia administracyjne, które stosownie do art. 68 ust. 4 ww. ustawy z dnia 23 marca 1933 r. podlegały kontroli właściwego ministra, jako organu bezpośrednio wyższego w rozumieniu art. 82 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym. Z takiego usytuowania pozycji Gminy m.st. Warszawy wynika oczywisty wniosek, iż organ wyższego stopnia w roku 1997 r. w stosunku gminy nie mógł być Wojewoda jako organ ustawodawczy na tym samym szczeblu. Zgodnie z obowiązującym w dacie wydania decyzji odwoławczej przez wojewodę, brzmieniem art. 17 pkt 2 Kpa, wojewoda był organem wyższego stopnia w stosunku do kierowników rejonowych urzędów rządowej administracji ogólnej. Zwrócić przy tym należy uwagę, iż orzeczenie organu I instancji było wydane przez jednostkę samorządową, która została zlikwidowana po wejściu w życie ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej. Jednocześnie odwołania od orzeczeń wydanych przez tę jednostkę rozstrzygał organ naczelny administracji rządowej. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygało kwestię właściwości organu wyższego stopnia w stosunku do aktów dekretowych Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy jako organu jednolitej władzy państwowej powołanego po 1950 r. przyjmując, że wobec przeprowadzonej reformy administracji publicznej w roku 1990 r. wyodrębnionemu terenowej administracji rządowej oraz administracji samorządowej - ogólnie rzecz ujmując - właściwość organu zdeterminowana jest kwestiami własności gruntu, którego decyzja dotyczy /poz. uchwała Składu Siedmiu Sędziów NSA z 5 czerwca 2000 r., OPS 7/96, uchwała składu pięciu sędziów NSA z 15 kwietnia 1996 r. OPK 9/96 - ONSA 1997 nr 1 poz. 7/. W niniejszej sprawie przedmiotowy grunt stanowi własność skarbu Państwa i nie został ponownie skomunalizowany, pozostaje więc do rozstrzygnięcia problem czy organem właściwym do rozpoznania odwołania może być minister - organ administracji rządowej, czy też samorządowe kolegium odwoławcze. Jednakże kwestie te nie są przedmiotem niniejszej sprawy. W niniejszej sprawie należy stwierdzić, że wojewoda nie był właściwym organem do rozpoznania odwołania od przedmiotowego orzeczenia wydanego w roku 1949 przez Prezydenta m.st. Warszawy jako reprezentanta Gminy m.st. Warszawy będącej jednostką samorządu terytorialnego szczebla wojewódzkiego. Z tych wszystkich względów uznano, że choć zaskarżona decyzja narusza prawo, to naruszenie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, albowiem jej rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Skargą kasacyjną z 23 czerwca 2004 r. Joanna B. zaskarżyła w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2004 r. I SA 1333/02, i wniosła o: 1/ zmianę zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 30 kwietnia 2002 r. (...), wraz z utrzymaną przez nią w mocy, decyzją (...) z dnia 13 grudnia 2001 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody W. (...) o uchyleniu orzeczenia administracyjnego Prezydenta m.st. Warszawy (...) z dnia 27 lipca 1949 r. o odmawiającego przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej i o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji - jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa, 2/ względnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz o 3/ zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1/ naruszenie prawa materialnego, w szczególności poprzez naruszenie art. 2 i 7 ustawy zasadniczej z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej /Dz.U. nr 78 poz. 483/ oraz art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, a także obrazą przepisów wskazanych w uzasadnieniu - poprzez błędne przyjęcie, iż w sprawie niniejszej Wojewoda W. był organem niewłaściwym do wydania decyzji (...) z dnia 25.08.1997 r. 2/ naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./, poprzez nieustalenie stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania przez Wojewodę W. decyzji (...) z dnia 25.08.1997 r. oraz art. 141 par. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu orzeczenia podstaw prawnych rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu wymieniono szereg przepisów, które zdaniem skarżącej winny mieć zastosowanie w sprawie, bo obowiązywały w dacie wydania decyzji Wojewody W. z 25 sierpnia 1997 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu /art. 183 par. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Zarzut naruszenia przez WSA w Warszawie prawa materialnego, tj. art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest nietrafny, albowiem Sąd pierwszej instancji nie naruszył prawa. Tym samym nie mógł naruszyć zasad płynących z Konstytucji. Trafnie Sąd nie brał pod uwagę przepisów wymienionych przez Joannę B. w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, ponieważ - wbrew twierdzeniom skarżącej - nie obowiązywały one w dacie wydania decyzji Wojewody W. z 25 sierpnia 1997 r. Nie miały więc do niej zastosowania. W tej dacie właściwość organu odwoławczego od orzeczenia administracyjnego Prezydenta m.st. Warszawy z 27 lipca 1949 r. określał art. 127 par. 2 Kpa stanowiąc, iż "Właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji państwowej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy". Skoro Prezydent m.st. Warszawy w dniu 27 lipca 1949 r. był organem administracji szczebla wojewódzkiego, to nie ulega wątpliwości, że Wojewoda W. nie mógł być właściwy do rozpatrzenia odwołania od jego decyzji, ponieważ w żaden sposób nie mógł być organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 Kpa. Zatem wydana przez niego decyzja była dotknięta wadą nieważności wskazaną w art. 156 par. 1 Kpa, co uzasadniało stwierdzenie, że mające miejsce w postępowaniu administracyjnym naruszenia przepisu art. 107 par. 3 Kpa pozostawały bez wpływu na wynik sprawy. Zarzut naruszenia przez WSA w Warszawie art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego jest również niezasadny, ponieważ przepis ten reguluje postępowanie przed organem administracji, a nie sądowoadministracyjne i z tego powodu nie może być naruszony przez sąd administracyjny. Za nieuzasadnione należy również uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. w skardze kasacyjnej należy przytoczyć podstawy kasacyjne wraz z ich uzasadnieniem. Sformułowanie zarzutów pod adresem zaskarżonego orzeczenia nie może być ogólnikowe i powinno być należycie uzasadnione. Zarzuty nie poparte należytym uzasadnieniem to nieusuwalny brak skargi kasacyjnej, który czyni ją niedopuszczalną - por. postanowienie SN z 6.12.1996 r., II UKN 24/96 - OSN 1997 nr 13 poz. 242. Wskazanie w skardze kasacyjnej przepisu, który miał zostać naruszony przez zaskarżone orzeczenie, bez podania w tym zakresie uzasadnienia, nie spełnia wymagań przewidzianych w art. 176. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest przedstawienie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych naruszonych przez sąd zaskarżonym wyrokiem i wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja przepisów prawa materialnego lub opisanie istotnego wpływu naruszenia przepisów prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd. W uzasadnieniu tym należy się odnieść nie tylko do poglądu przyjętego przez organ administracyjny, ale również sprecyzować swoje własne stanowisko wobec zaskarżonego wyroku - wyrok NSA z 30.06.2004 r., FSK 208/04 - ONSAiWSA 2004 Nr 3 poz. 55. Tymczasem wnosząca skargę kasacyjną ograniczyła się do ogólnikowego stwierdzenia, że art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. został naruszony poprzez nieustalenie stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania przez Wojewodę W. decyzji z dnia 25.08.1997 r., natomiast art. 141 par. 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu orzeczenia podstaw prawnych rozstrzygnięcia. Zarzuty te nie zostały głębiej umotywowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Pierwszy z nich jest całkowicie chybiony, ponieważ, jak wykazano wcześniej Sąd I instancji prawidłowo ustalił stan prawny obowiązujący w dacie wydania przez Wojewodę W. decyzji z dnia 25.08.1997 r. Drugi zarzut również jest chybiony, ponieważ przytoczone wyżej uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie wskazuje niezbicie, że Sąd ten wyjaśnił podstawy prawne swego rozstrzygnięcia. Z tych względów, działając na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną należało oddalić.