OSK 1243/04

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Stebnicka (spr.), Sędziowie NSA Zbigniew Rausz, Izabela Kulig Maciszewska, Protokolant Mariusz Bartosiak, po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 kwietnia 2004 r. sygn. akt 3/II SA/Lu 1395/03 w sprawie ze skargi Leszka P. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia 30 września 2003 r. (...) w przedmiocie kary pieniężnej. 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, 2. zasądza od Leszka P. na rzecz Dyrektora Izby Celnej w B. kwotę 540 zł. /pięćset czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 23 kwietnia 2004 r., 3/II SA/Lu 1395/03, uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia 30 września 2003 r., (...) oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w K. z dnia 9 sierpnia 2003 r., (...) w przedmiocie kary pieniężnej wymierzonej Leszkowi P. Uzasadniając powyższe orzeczenie, sąd podkreślił, iż decyzja będąca przedmiotem zaskarżenia, wydana na podstawie art. 13 ust. 2a i 2b ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych /Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838 ze zm./, ma charakter decyzji związanej, a więc takiej, którą uprawniony organ ma obowiązek wydać w razie stwierdzenia określonego stanu faktycznego. Wobec jednak naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji naruszenia prawa materialnego decyzje organów obu instancji podlegają uchyleniu. Wydanie decyzji w toku postępowania administracyjnego winno być poprzedzone zebraniem materiału dowodowego oraz jego wszechstronnym rozważeniem i oceną w myśl art. 7, 77 par. 1 i 80 Kpa, dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego, zaś zastosowanie wskazanych zasad powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Sąd zarzuca organom celnym naruszenie przepisów postępowania polegających na wydaniu przedmiotowych decyzji w oparciu o dowody, w stosunku do których niemożliwa jest weryfikacja i w konsekwencji nie mogą one stanowić miarodajnego źródła dla ustalenia stanu faktycznego. Pomiary będące podstawą do wydania decyzji w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych /Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838 ze zm./ nie mogą być przeprowadzane w sposób dowolny, w myśl kryteriów jednostronnie określonych przez organ. Zasady określania masy pojazdu, wyliczania masy przewożonego ładunku, a także oznaczenia obciążenia osi pojazdu w ruchu, są w sposób precyzyjny uregulowane w zarządzeniu nr 39 Prezesa Głównego Urzędu Miar z 22 grudnia 2000 r. - w sprawie wprowadzenia przepisów metrologicznych o wagach samochodowych do ważenia pojazdów w ruchu /Dz.Urz. Miar i Probiernictwa 2000 nr 6 poz. 40/ wydanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 kwietnia 1993 r. - Prawo o miarach /Dz.U. nr 56 poz. 248 ze zm./. Z akt sprawy wynika, że niemożliwe jest ustalenie jacy funkcjonariusze celni przeprowadzali czynności będące podstawą rozstrzygnięcia, czy mieli stosowne upoważnienia ani nawet jaka waga została użyta do przeprowadzenia pomiarów. Ponadto dane zawarte w protokole kontroli różnią się od informacji zawartych w wydruku komputerowym. Okoliczności te generalnie dyskwalifikują powyższe dowody w sensie formalnym. Niezależnie od wskazanych wyżej argumentów sąd podniósł, iż w czynnościach urzędowych mających na celu ustalenie obciążenia osi pojazdu lub jego masy należy stosować wagi klasy dokładności I i II, tymczasem waga rzekomo stosowana podczas pomiarów posiada klasę dokładności III /par. 7 ust. 1 zarządzenia/. Tym samym waga ta nie mogła zostać użyta w toku czynności mierniczych poprzedzających wymierzenie kary pieniężnej. W dalszej części uzasadnienia sąd dokonuje analizy mającej na celu umiejscowienie powoływanego zarządzenia Prezesa Głównego Urzędu Miar w systemie źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa są: Konstytucja, ustawy i ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. W świetle wskazanego katalogu źródeł prawa, zarządzenie Prezesa Głównego Urzędu Miar nie stanowi powszechnie obowiązującego aktu normatywnego i nie może być podstawą wydania decyzji administracyjnej. Obowiązująca w dniu wydania skarżonej decyzji ustawa z dnia 11 maja 2001 r. - Prawo o miarach /Dz.U. nr 63 poz. 636 ze zm./, przewiduje w art. 9 pkt 3 upoważnienie do wydania rozporządzenia określającego w szczególności tryb przeprowadzania prawnej kontroli metrologicznej. Przepis powyższy był dwukrotnie nowelizowany. Zgodnie z pierwotną nowelę upoważnienie do wydania przedmiotowego rozporządzenie przyznane było Radzie Ministrów, zaś zgodnie z treścią ustawy z dnia 21 grudnia 2001 r. /Dz.U. nr 154 poz. 1800/ przeniesione zostało do kompetencji ministra właściwego ds. gospodarki. Aktem wykonawczym regulującym problematykę rozważanego zagadnienia jest rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 10 lutego 2004 r. - w sprawie wymagań metrologicznych, którym powinny odpowiadać wagi samochodowe do ważenia pojazdów w ruchu /Dz.U. nr 35 poz. 316/, które jednak weszło w życie dopiero 13 marca 2004 r. W świetle tych ustaleń należy stwierdzić, iż wobec braku wspomnianego rozporządzenia wykonawczego w dacie wydania decyzji organów obu instancji niemożliwe był stosowanie art. 13 ust. 2a i ust. 2b ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych /Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838 ze zm./. Sąd podkreślił, że w toku postępowania naruszone zostały elementarne zasady postępowania określone m.in. w przepisach art. 10 par. 1, 61 par. 4, 40 par. 1 i par. 2 oraz art. 45 Kpa. Ponadto naruszone zostały zasady przewidziane dla dokonywania doręczeń w postępowaniu administracyjnym, wobec doręczenia decyzji organu I instancji kierowcy, nie będącego pełnomocnikiem lub przedstawicielem strony /por. art. 40 par. 1 Kpa/. W dniu 22 czerwca 2004 r. Dyrektor Izby Celnej w B. złożył skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 kwietnia 2004 r. Skarżący organ zarzuca powyższemu orzeczeniu: naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 13 ust. 2a i ust. 2b ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych /Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838 ze zm./ w związku z art. 8 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 kwietnia 1993 r. - Prawo o miarach /Dz.U. nr 55 poz. 248 ze zm./, w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 marca 2001 r., a także naruszenie przepisów postępowania - art. 145 par. 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ w związku z art. 7, 77 i 80 Kpa oraz art. 40b ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych /Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838 ze zm./ poprzez przyjęcie, iż uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi z uwzględnieniem kosztów postępowania względnie uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Uzasadniając zarzuty podniesione skardze kasacyjnej Dyrektor Izby Celnej podnosi, iż zgodnie z art. 13 ust. 2a ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. za przejazd po drogach publicznych pojazdów z ładunkiem, bez ładunku, o masie, naciskach osi lub wymiarach przekraczających wielkości określone w odrębnych przepisach lub bez zezwolenia określonego przepisami ustawy- Prawo o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu pobiera się kary pieniężne. Regulacja ta nakłada na właściwe organy administracyjne bezwzględny obowiązek nałożenia kary pieniężnej w wypadku stwierdzenia którejkolwiek ze wskazanych wyżej okoliczności. Organ przyznaje, iż wszelkie pomiary dokonywane w celu ustalenia czy zaistniały okoliczności przewidziane w art. 13 ust. 2a powoływanej ustawy powinny być dokonywane z zastosowaniem urządzeń spełniających wymagania prawne przewidziane dla tego typu urządzeń. Skarżący kwestionuje przyjęte przez sąd założenie, iż zarządzenie Prezesa Głównego Urzędu Miar nr 39 z dnia 22 grudnia 2000 r. pozostaje poza konstytucyjnym katalogiem źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Do dnia 30 marca 2001 r. pozostawały w obrocie prawnym przepisy art. 8 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 kwietnia 1993 r. - Prawo o miarach, upoważniający Prezesa Głównego Urzędu Miar do wydania wskazanego wyżej zarządzenia. W demokratycznym państwie prawa akty prawne legitymujące konstytucyjny porządek prawny posiadają swój byt prawny polegający na ich obowiązywaniu od momentu wejścia w życie aż do chwili jego uchylenia. W myśl art. 51 ustawy z dnia 21 grudnia 2001 r. -o zmianie ustawy o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów, ustawy o działach administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 154 poz. 1800/ do czasu wydania przepisów wykonawczych na podstawie upoważnień określonych tą ustawą, nie dłużej jednak niż do 30 czerwca 2002 r. zachowują moc przepisy dotychczasowe o ile nie są sprzeczne z ustawą. W rezultacie tej regulacji przepisy zarządzenia nr 39 Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia 22 grudnia 2000 r. uznać należy za powszechnie obowiązujące. Konsekwencją powyższego założenia jest uznanie prawidłowości dokonania legalizacji używanych przez Urząd Celny w K. urządzeń pomiarowych przeprowadzone przez Naczelnika Obwodowego Urzędu Miar w S., w wyniku którego zostało wystawione Świadectwo Legalizacji w dniu 31 października 2001 r. Dyrektor Izby Celnej odnosząc się do podniesionego przez sąd zarzutu zastosowania przez organ celny wagi o III klasie dokładności, wskazuje na treść pism Obwodowych Urzędów Miar w S. z 26 maja 2004 r. i w Z. z dnia 28 maja 2004 r., zgodnie z którymi wagi stosowane na przejściach granicznych w K. i H., dla których klasa dokładności przy pomiarze statycznym wynosi III, to klasa dokładności dla tych samych wag przy ważeniu dynamicznym wynosi II. W dalszej części uzasadnienia organ skarżący neguje naruszenie przez organy celne przepisów art. 7, 77 i 80 Kpa w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustosunkowując się do zarzucanego naruszenia art. 40b ust. 1 ustawy o drogach publicznych, skarżący argumentuje, iż przepis ten nie precyzuje formy upoważnienia, które ma być udzielone funkcjonariuszom dokonującym czynności pomiarowych. W szczególności regulacja ta nie przewiduje analogicznego zastosowania stosownych przepisów ordynacji podatkowej co wobec faktu, iż przedmiotowe czynności były dokonywane przez funkcjonariuszy celnych byłoby uzasadnione. W ocenie organu uprawnionym będzie taki funkcjonariusz, który posiada upoważnienie do kontroli pojazdów z racji pełnienia służby na danym stanowisku. Bezzasadne jest także negowanie możliwości identyfikacji funkcjonariuszy celnych dokonujących przedmiotowej kontroli, gdyż jest ona możliwa poprzez odczytanie numeracji, którą opatrzona jest każdą pieczęć "POLSKA CŁO" i przypisana jest każdorazowo do konkretnego funkcjonariusza. Ustosunkowując się do wniosków sądu odnoszących się do indywidualizacji wagi jaka została zastosowana w przedmiotowej sprawie, organ celny podnosi, iż ważenia na przejściu granicznym w K. dokonywane są na jednej wadze, co należy uznać za udowodnione z uwagi na brak zarzutów strony w tym przedmiocie. Tłumacząc podnoszoną w uzasadnieniu wyroku rozbieżność jaka zaistniała między wydrukiem komputerowym a protokołem kontrolnym, skarżący wskazuje na fizyczną niemożliwość dokonywania dwukrotnego ważenia pojazdu w tym samym czasie /w obu przypadkach o godz. 2.18/ w szczególności gdy miało ono dokonywać się na dwóch różnych wagach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje; Skarga kasacyjna jest zasadna, a zawarty w niej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania jest oczywiście słuszny. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej należy uznać zasadność zawartego w nich twierdzenia, że dowody będące podstawą wydania decyzji przez Naczelnika Urzędu Celnego w K. oraz Dyrektora Izby Celnej w B. nie budzą zastrzeżeń zarówno w zakresie ich wiarygodności jak i poprawności formalnej. Jak wynika z akt sprawy, waga używana na przejściu granicznym w K. posiada IIII klasę techniczną, co zdaniem sądu I instancji dyskwalifikuje ją jako urządzenie, które może być stosowane do dokonywania wyliczeń na potrzeby oceny pojazdów z punktu widzenia uznania ich za pojazdy nienormatywne, w szczególności zaś uzyskane dzięki niej dane nie mogą być podstawą do wymierzenia kar administracyjnych. Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z danymi zawartymi w świadectwie legalizacji przedmiotowej wagi, wystawione przez Naczelnika Urzędu Miar w S., przedmiotowa waga posiada IIII klasę dokładności przy tzw. obciążeniu statycznym. W tym miejscu należy zaznaczyć brak tożsamości między powoływanym podziałem wag ze względu na wymagania metrologiczne na klasę 1 i 2, a podziałem wag nieautomatycznych na klasy 2, 3 i 4 ogólnego przeznaczenia. Między dwoma wspomnianymi podziałami zachodzi relacja podporządkowania i w konsekwencji wszystkie wagi, które da się zakwalifikować do pierwszej grupy są wagami klasy 2, 3 lub 4 zgodnie z drugim stosowanym rozróżnieniem. Wniosek taki można wprost wyprowadzić z relacji przepisów zawartych w załączniku do zarządzenia nr 39 Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia 22 grudnia 2000 r. W myśl ust. 1 par. 1 powyższego aktu, ze względu na wymagania metrologiczne wagi dzieli się na dwie klasy dokładności: 1 i 2, jednocześnie ust. 2 tego paragrafu stanowi, że wagi te winny odpowiadać postanowieniom dotyczącym przepisów metrologicznych o wagach nieautomatycznych klasy dokładności 2, 3 i 4 ogólnego przeznaczenia. Rozważania te należy prowadzić zdając sobie w pełni sprawę, że przepisy przytoczonego zarządzenia nie stanowią prawa powszechnie obowiązującego i nie mogą być podstawą wydania decyzji lecz mają jedynie wymiar wewnętrzny. Zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, zaś w myśl art. 93 ustawy zasadniczej, uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjnie podległe organowi wydającemu te akty, a jednocześnie nie mogą one stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów przy czym akty te podlegają kontroli co do ich zgodności z powszechnie obowiązującym prawem. W świetle powyższych regulacji nie ulega wątpliwości, że powoływane zarządzenie nr 39 Prezesa Głównego Urzędu Miar z 22 grudnia 2000 r. - w sprawie wprowadzenia przepisów metrologicznych o wagach samochodowych do ważenia pojazdów w ruchu /Dz.Urz. Miar i Probiernictwa 2000 nr 6 poz. 40/ wydanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 kwietnia 1993 r. - Prawo o miarach /Dz.U. nr 56 poz. 248 ze zm./ nie mogło stanowić podstawy wydania decyzji administracyjnej. Z akt sprawy wynika jednak, że organy celne wydając decyzje administracyjne i wymierzając przedmiotowe kary nie stosowały przepisów zarządzenia. Zarządzenie Prezesa mogło stanowić jedynie o regulacji dotyczącej klasy wag, które są zainstalowane na przejściach granicznych, ze względu na wymagania metrologiczne i jako wewnętrzna regulacja zobowiązywać pracowników do zaliczenia wagi do danej klasy. Podstawą wydania skarżonych decyzji były przepisy art. 13 ust. 2a i 2b ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych /Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838 ze zm./, zaś wysokość wymierzonej kary administracyjnej pozostaje w zgodzie ze stawkami określonymi w załączniku do powołanej ustawy, przewidzianymi za przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi na drogach, gdzie dopuszczony jest ruch pojazdów o naciskach osi do 100 kN. Niezrozumiałe są zatem wywody sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku, co do zarządzenia, które nie stanowiło podstawy wydanych decyzji i organ nawet w uzasadnieniu tych decyzji nie powołał się na zawarte w nim regulacje. Ponadto należy podzielić stanowisko przedstawione przez stronę skarżącą odnośnie możliwości ustalenia tożsamości funkcjonariuszy dokonujących pomiarów będących podstawą wydania decyzji przez organy celne. Z akt sprawy niezbicie wynika, iż na protokole przedmiotowej kontroli pojazdu, który to protokół został podpisany również przez pracownika ukaranego podmiotu, widnieje pieczęć funkcjonariusza celnego zawierająca numer identyfikacyjny przypisany konkretnemu funkcjonariuszowi. Zarówno z treści powyższej pieczęci jak i z dołączonych do akt karty zakresu obowiązków i uprawnień przewidzianych dla osób pełniących stanowisko starszego kontrolera celnego na przejściu granicznym w K. jak i decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w K. z dnia 8 lipca 2002 r. - w sprawie upoważnienia Kierowników Oddziałów i Kierowników Zmiany do wykonywania zadań i podejmowania decyzji w imieniu Naczelnika Urzędu wynika niezbicie, iż funkcjonariusze dokonujący kontroli byli upoważnieni zarówno do dokonywania kontroli pojazdów m.in. w zakresie masy oraz nacisków osi jak i nakładania kar administracyjnych zgodnie z przepisami ustawy o transporcie drogowym. Jednocześnie należy podkreślić, iż w myśl art. 40b ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych /t.j. Dz.U. 2004 nr 204 poz. 2086/ osoby upoważnione przez naczelnika urzędu celnego są uprawnione do kontroli pojazdów wykonujących międzynarodowy transport drogowy w zakresie masy, nacisków osi lub wymiarów określonych przepisami Prawa o ruchu drogowym. Wyjaśniając kwestię rozbieżności jaka zaistniała między danymi zawartymi w protokole kontroli oraz informacjami wskazanymi w wydruku komputerowym należy wskazać, iż jest ona w pełni uzasadniona i nie wpływa negatywnie na ocenę wiarygodności dokonanych obliczeń. Jak wynika z pouczenia zawartego w treści protokołu z kontroli pojazdów, dane liczbowe zawarte w protokole stanowią rezultat wyliczeń polegających na zmniejszeniu danych wskazanych przez wagę i zawartych w wydruku komputerowym o wartość 200 kg dla każdej osi pojazdu z uwagi na możliwe dopuszczalne błędy wskazań wagi, a następnie jeszcze o 2% pozostałej wartości, ze względu na błędy zastosowanej metody cząstkowych ważeń pojazdu. Podstawą zastosowania kar administracyjnych były niższe wartości zawarte w protokole kontroli. Odnosząc się do podnoszonego w uzasadnieniu wyroku faktu naruszenia w toku postępowania administracyjnego art. 10 par. 1, 40 par. 1 i par. 2, 45 oraz 61 par. 4 Kpa należy podkreślić, że nie można uznać aby strona postępowania administracyjnego była pozbawiona czynnego w nim udziału czy też możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów czy materiałów. Wskazane uchybienia w zakresie doręczenia decyzji z całą pewnością nie miały w przedmiotowej sprawie wpływu na treść rozstrzygnięcia ani nie stanowiły podstawy do wznowienia postępowania. Doręczenie decyzji organów celnych obu instancji nastąpiło do rąk strony i tym samym miała ona pełną możliwość udziału w postępowania. W świetle powyższych okoliczności należy uznać, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny winien dokonać oceny zaskarżonych decyzji w oparciu o przepisy prawa, na podstawie którego zostały wydane skarżone decyzje /art. 13 ust. 2a i 2b ustawy o drogach publicznych oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia/. Organy orzekające w sprawie nie mogły stosować przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 10 lutego 2004 r. - w sprawie wymagań metrologicznych, którym powinny odpowiadać wagi samochodowe do ważenia pojazdów w ruchu /Dz.U. nr 35 poz. 316/, gdyż weszły one w życie 13 marca 2004 r. czyli po dacie wydania przedmiotowych decyzji. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 par. 1 oraz art. 203 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/, orzekł jak w sentencji.