OSK 1296/04

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędziowie NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.), Maria Wiśniewska, Protokolant Justyna Nawrocka, po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej rozpoznawał sprawę ze skargi kasacyjnej Anny W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2004 r. sygn. akt I SA 1263/02 w sprawie ze skargi Anny W. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 16 kwietnia 2002 r. (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o odszkodowaniu za nieruchomość oddala skargę kasacyjną. Na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach /Dz.U. nr 27 poz. 192 ze zm./ przeszła z mocy prawa na własność Państwa działka nr 4/01 o powierzchni 2.767 m2 położona w K., będąca własnością Anny W. Decyzją z dnia 25 kwietnia 1986 r. (...) Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w T., na podstawie art. 58 i 59 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 22 poz. 99/ przyznał odszkodowanie w kwocie 1.630.482 nieznanej z miejsca pobytu, jak podano, Annie W. Decyzja została wywieszona na tablicy ogłoszeń. Następnie odszkodowanie złożono w depozycie sądowym, podając że Anna W. nie żyje. W 1987 r. Anna W. zgłosiła się do Urzędu Miejskiego w T. i odebrała odszkodowanie. W 2001 r. wystąpiła zaś o stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczej z dnia 25 kwietnia 1986 r., zarzucając, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym. Wojewoda M. decyzją z dnia 15 stycznia 2002 r. (...) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej. W uzasadnieniu stwierdził, że pozbawienie strony udziału w postępowaniu może tylko prowadzić do jego wznowienia, ale nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. Orzeczenie to utrzymał w mocy Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia 16 kwietnia 2002 r. (...). Wskazał przy tym, że strona nie przedstawiła nowego zarzutu, a decyzja została skierowana w stosunku do strony- właścicielki nieruchomości. W skardze z 22 maja 2002 r. Anna W. zarzuciła, że decyzję odszkodowawczą wydano z rażącym naruszeniem prawa procesowego i stąd podlegała ona stwierdzeniu nieważności. W odpowiedzi Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wyrokiem z dnia 26 marca 2004 r. I SA 1263/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu wskazał, że instytucja stwierdzenia nieważności nie służy usuwaniu wad postępowania administracyjnego, a podana przyczyna mieści się w przesłankach wznowienia postępowania. Od tego wyroku Anna W., działająca przez adwokata, wniosła w dniu 11 czerwca 2004 r. skargę kasacyjną. Zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi oczywiste naruszenie prawa, tj. art. 156 par. 1 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071 ze zm./, przez jego niezastosowanie. Wniosła przy tym o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Podała, że powoływane naruszenie spowodowało, że strona w postępowaniu administracyjnym nie mogła brać udziału we wszystkich czynnościach, ani zgłaszać zarzutów co do wartości odszkodowania, które zostało zaniżone. Praktycznie wydano też decyzję do strony, w świetle dokumentów, nie żyjącej. Podkreśliła, że zaskarżony wyrok narusza też art. 21 Konstytucji oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, nie wskazując na czym to naruszenie polegało. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, że: Należy uznać, iż mimo niezbyt precyzyjnego sformułowania skargi kasacyjnej jej podstawą uczyniono art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./. Skarżąca zarzuciła bowiem wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie naruszenie prawa materialnego polegające na zastosowaniu błędnie rozumianego art. 156 par. 1 pkt 2 i 4 Kpa, a więc w istocie podniosła zarzut wadliwej wykładni wspomnianego artykułu. Uznała bowiem, że w pojęciu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa mieści się również rażące naruszenie prawa procesowego, polegające na niedopuszczeniu strony do udziału w postępowaniu administracyjnym. Natomiast wadliwa wykładnia art. 156 par. 1 pkt 4 Kpa związana była, jej zdaniem, ze skierowaniem decyzji do osoby nieżyjącej i zaakceptowaniu tego stanowiska przez sąd administracyjny. Sformułowana w taki sposób skarga nie ma uzasadnionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny podziela bowiem wykładnię art. 156 par. 1 pkt 2 i 4 Kpa, przyjętą przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku, nie dopatrując się w niej naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa stwierdza się nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca nie kwestionowała przy tym podstaw prawnych do wydania decyzji o odszkodowaniu, ale wskazywała, że w pojęciu naruszenia prawa procesowego mieści się również sytuacja niedopuszczenia strony do udziału w postępowaniu administracyjnym. Należy jednak podkreślić, że zarówno w orzecznictwie, jak i w literaturze nie budzi wątpliwości pogląd, że instytucja stwierdzenia nieważności nie służy usuwaniu wad postępowania administracyjnego, a brak udziału strony w postępowaniu mieści się w przesłankach wznowienia. Wskazuje się w związku z tym, iż ustawodawca dokonując gradacji wad decyzji administracyjnej odróżnił wady powodujące wzruszalność decyzji, a więc pociągające za sobą wznowienie postępowania od wad powodujących nieważność a więc nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego /J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, W-wa 2004 r. s. 729/. Z uwagi na wyraźne sformułowanie art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa i zasadę racjonalności ustawodawcy nie można przyjąć założenia, iż jedna i ta sama przesłanka mogła być jednocześnie przyczyną zastosowania dwóch różnych instytucji procesowych pociągających za sobą różne skutki prawne. Może się oczywiście zdarzyć, iż z uwagi na inne rażące naruszenia prawa nastąpi zbieg zastosowania obu tych instytucji. W takim jednak przypadku rażące naruszenie nie może ograniczać się do przyczyn stanowiących w myśl przepisu art. 145 Kpa wyłącznie przesłankę wznowienia postępowania. Nie jest również zasadny zarzut błędnej wykładni art. 156 par. 1 pkt 4 Kpa. Artykuł ten wskazuje na stwierdzenie nieważności decyzji w przypadku, gdy została ona skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Zdaniem skarżącej przyczyna ta dotyczy również sytuacji skierowania decyzji do osoby, co do której organ pozostawał w przeświadczeniu, że osoba ta nie żyje. Należy jednak podkreślić, iż w przedmiotowej sytuacji nie mieliśmy do czynienia z takim przypadkiem. Z akt sprawy wynikało bowiem, iż dopiero w wykonaniu decyzji o odszkodowaniu uznano skarżącą za zmarłą, co wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w T. z 29 września 1986 r. (...). Skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną oznacza zaś skierowanie jej do osoby nie mającej interesu prawnego. Anna W. zarówno żyła w momencie wydawania decyzji o odszkodowaniu, jak i miała interes prawny w uzyskaniu tego odszkodowania. Nie można więc uznać, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał wadliwej interpretacji art. 156 par. 1 pkt 4 Kpa., poprzez niezastosowanie powoływanego artykułu do skarżącej. Sąd nie mógł się natomiast wypowiedzieć w stosunku do zarzutu naruszenia prawa własności przewidzianej w art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 20 marca 1952 r. /Dz.U. 1995 nr 36 poz. 175 ze zm./ oraz art. 21 Konstytucji RP. Skarżąca nie wskazała bowiem na czym polegać miało to naruszenie, ani nie podała co do tego zarzutu żądnego uzasadnienia. Zarzuty nie poparte należytym uzasadnieniem stanowią zaś nieusuwalny brak skargi kasacyjnej, który czyni ją niedopuszczalną /por. Postanowienie SN z dnia 6 grudnia 1996 r. II UKN 24/96 - OSNAPU 1997 nr 13 poz. 242/. Stąd Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./.