OSK 1300/04

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz, Joanna Runge - Lissowska, Protokolant Katarzyna Baran, po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2005 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Straży Granicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2004r., sygn. akt I SA 2214/02 w sprawie ze skargi Roberta B. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 26 lipca 2002 r. (...) w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i oddala skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 maja 2004 r., I SA 2214/02 uchylił decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z 26 lipca 2002 r., (...) oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta (...) Oddziału Straży Granicznej z 10 czerwca 2002 r., (...). W uzasadnieniu Sąd uznał, że decyzje organów obu instancji o utracie z dniem 1 września 2002 r. uprawnień do otrzymywania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego naruszają przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Komendant Główny Straży Granicznej zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 96 ust. 1 ustawy z 12 października 1990 r. o Straży Granicznej /Dz.U. 2002 nr 171 poz. 1399 ze zm./ i par. par. 1, 5, 7 i 8 w zw. z par. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu /Dz.U. 2002 nr 118 poz. 1014 ze zm./ przez błędną ich wykładnię. Mając powyższe na względzie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie i orzeczenie po rozpoznaniu skargi na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku, albo o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu sądowi. Uzasadniając swoje stanowisko podniósł, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzono, że "Obowiązujący w dacie wydania organu pierwszej instancji przepis par. 8 ust. 4 rozporządzenia MSWiA z dnia 22 grudnia 1999 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego ... /Dz.U. nr 106 poz. 1213/ stanowił, iż równoważnik za brak lokalu mieszkalnego przysługuje w okresie od dnia powstania uprawnień do jego pobierania do dnia, w którym nastąpiła utrata tych uprawnień, zaś par. 9 ust. 1 przewidywał wydawanie w tych sprawach decyzji administracyjnych. Dopiero więc w wydanej decyzji następowało wykreowanie nowego uprawnienia lub pozbawienie posiadanego przez stronę prawa. Nie mogły więc organy orzec o utracie równoważnika z dniem 1 września 1999 r., gdyż ustawodawca nie wiązał skutku prawnego z datą zmiany stanu faktycznego a przyjął rozwiązanie, w którym zmiana stanu faktycznego, w tym wypadku powstanie nowych połączeń komunikacyjnych umożliwiających przejazd z miejsca zamieszkania do miejscowości pełnienia służby w czasie krótszym niż dwie godziny w obie strony, uprawnia organ do wydania decyzji konstytutywnej, pozbawiającej ex nunc posiadanego dotychczas uprawnienia." Uchylone przez Sąd decyzje wydano w postępowaniu administracyjnym wszczętym 15 listopada 1999 r., w którym wydano decyzję Komendanta (...) Oddziału Straży Granicznej z dnia 6 grudnia 1999 r. (...) odmawiającą przyznania równoważnika pieniężnego i nakazano zwrot wypłaconego świadczenia od 1 września 1999 r., uznając, że Robert B. posiada lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej. Decyzję odmawiająca przyznania równoważnika utrzymano w mocy decyzją Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 25 lutego 2000 r. (...). Wyrokiem NSA z dnia 6 marca 2002 r. uchylono obie decyzje stwierdzając w uzasadnieniu, że rozstrzygnięcia zostały oparte na niekonstytucyjnym zarządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r., a nadto wskazano na obowiązek orzeczenia o utracie uprawnienia do równoważnika w drodze decyzji konstytutywnej, orzekającej o utracie czy cofnięciu praw nabytych. W wykonaniu tego wyroku wydano, wymienione na wstępie, decyzje: organu I instancji (...) z dnia 10 czerwca 2002 r. i Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 26 lipca 2002 r. (...), uchylone wyrokiem z 25 maja 2004 r. Zaskarżając powyższy wyrok należy wskazać, że prawo funkcjonariusza Straży Granicznej do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego określa przepis art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 o Straży Granicznej i wydane na podstawie delegacji ustawowej rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku zbiegu uprawnień do jego otrzymania, obowiązujące od 26 lipca 2002 r., które zastąpiło wcześniejsze rozporządzenie z dnia 22 grudnia 1999 r. /Dz.U. nr 106 poz. 1213/. Przepisy te określają stan faktyczny, z którym norma wiąże określone skutki prawne oraz prawa i obowiązki, jakie z chwilą spełnienia stanu faktycznego mogą powstać. Stan faktyczny wiąże się z posiadaniem lub nieposiadaniem przez funkcjonariusza Straży Granicznej lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, a konsekwencją tego stanu jest prawo do równoważnika pieniężnego bądź brak tego prawa. Wydana decyzja administracyjna w znaczeniu materialnym orzekając o prawie do równoważnika albo o jego utracie powoduje powstanie stosunku prawnego, który wcześniej nie istniał albo jego ustanie. Zaskarżony wyrok dotyczy decyzji, którą stwierdzono utratę uprawnienia do pobierania równoważnika z datą 1 września 1999 r., z datą tą bowiem miejsce zamieszkania funkcjonariusza uzyskało status miejscowości pobliskiej. Wymaga rozważenia charakter tej decyzji i jej zgodność z prawem materialnym. Ustawa jednoznacznie określa, iż uprawnienie do równoważnika przysługuje, jeżeli funkcjonariusz nie posiada lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Przyznanie funkcjonariuszowi tego równoważnika pieniężnego nastąpiło decyzją (...) wydaną 19 grudnia 1996 r., w której ustalono powstanie stosunku prawnego, a więc uprawnienia do pobierania równoważnika, na dzień 2 lipca 1996 r. Tak więc na gruncie obowiązującego wówczas zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych Nr 44 z dnia 19 marca 1993 r. /Dz.Urz. MSW nr 3 poz. 43 ze zm./, jak i rozporządzenia z dnia 22 grudnia 1999 r. równoważnik przysługiwał od dnia powstania uprawnień do jego pobierania, a dniem tym nie był dzień wydania decyzji, lecz data ustalona w decyzji, z którą powstało uprawnienie funkcjonariusza. Skutek prawny nastąpił z mocy aktu administracyjnego, jednakże uprawnienie stwierdzone tym aktem powstało wcześniej. W uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 6 marca 2002 r., I SA 3350/01 stwierdzono, że decyzja w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ma charakter konstytutywny, a więc wskazana decyzja (...) miała taki charakter. Podobnie decyzja (...) z dnia 10 czerwca 2002 r. Komendanta (...) Oddziału Straży Granicznej, uchylona zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 maja 2004 r., Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, stwierdzała utratę uprawnień do równoważnika z datą wsteczną, a więc konkretyzowała datę utraty uprawnienia stosownie do normy wynikającej z przepisu art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej i par. 8 ust. 4 rozporządzenia z dnia 22 grudnia 1999 r. Decyzja ostateczna z dnia 26 lipca 2002 r. - w którym to dniu wydano także Dziennik Ustaw Nr 118 zawierający nowe rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r. - powoływała, na co zwrócił uwagę Sąd w uzasadnieniu wyroku, poprzednie rozporządzenie, w następstwie opóźnienia w przekazaniu informacji o publikacji nowego rozporządzenia. Okoliczność ta nie wpływa jednak na zgodność rozstrzygnięcia z prawem. Istota przepisów obydwu rozporządzeń nie zmieniła się. Można w związku z tym stwierdzić, że jeśli przyjęto, iż decyzja przyznająca uprawnienie ma charakter konstytutywny, to należy przyjąć, że decyzja stwierdzająca utratę uprawnienia ma także charakter konstytutywny. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdza się, że "ustawodawca nie wiązał skutku prawnego z datą zmiany stanu faktycznego a przyjął rozwiązanie, w którym zmiana stanu faktycznego, w tym wypadku powstanie nowych połączeń komunikacyjnych umożliwiających przejazd z miejsca zamieszkania do miejscowości pełnienia służby w czasie krótszym niż dwie godziny w obie strony, uprawnia organ do wydania decyzji konstytutywnej, pozbawiającej ex nunc posiadanego dotychczas uprawnienia." Takie rozumienie jest sprzeczne z treścią normy prawnej wynikającej z art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 22 grudnia 2002 r., skoro przesłanką uprawnienia w myśl tych przepisów jest nieposiadanie lokalu mieszkalnego, a równoważnik, jak stanowił par. 8 ust. 4 rozporządzenia, "przysługuje w okresie od dnia powstania uprawnień do jego pobierania do dnia, w którym nastąpiła utrata tych uprawnień", a nadto wypłacony nienależnie równoważnik podlega zwrotowi, o czym stanowił par. 11 ust. 1 rozporządzenia, co należało stwierdzić decyzją o utracie uprawnienia, określając dzień, w którym zaistniała zmiana skutkująca utratą. Jeśliby przyjąć zaprezentowane w wyroku stanowisko, to decyzja o utracie uprawnienia ex nunc nie pozwalałaby na orzeczenie o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia, ponieważ w okresie od zaistnienia zmiany stanu faktycznego skutkującego utratą uprawnienia do dnia wydania decyzji pozbawiającej uprawnienia świadczenie byłoby należne. Także w świetle obowiązującego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., z treści par. 1 określającego przesłankę nieposiadania lokalu mieszkalnego, par. 5 stanowiącego, iż równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się zgodnie z oświadczeniem mieszkaniowym funkcjonariusza złożonym według wprowadzonego wzoru, par. 7 nakazującego niezwłoczne zawiadomienie o każdej zmianie wpływającej na uprawnienie do otrzymywania równoważnika albo na jego wysokość i par. 8 określającego przypadki zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, w tym nie wykonania obowiązku, o którym mowa w par. 7, w związku z par. 6 określającym organy właściwe do wydawania decyzji administracyjnych wynika, iż w wydanej decyzji należy orzec o dniu, z którym świadczenie stało się nienależne. W powołanym przez zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2002 r. stwierdzono w uzasadnieniu, iż "równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przysługuje w okresie od dnia powstania uprawnień do dnia, w którym nastąpiła utrata uprawnień, a decyzja w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ma charakter konstytutywny, a więc i orzeczenie o utracie tego uprawnienia winna zapaść w tej samej formie, czyli w drodze decyzji konstytutywnej orzekającej o utracie czy cofnięciu nabytych praw". Decyzja ostateczna Komendanta Głównego Straży Granicznej (...) z dnia 26 lipca 2002 r. spełnia ten warunek, orzeka bowiem o utrzymaniu w mocy decyzji stwierdzającej o utracie nabytego uprawnienia. Jak wskazuje się w piśmiennictwie interpretacja prawa administracyjnego winna uwzględniać zarówno tekst prawa, jak i sens jego wydania /J. P. Tarno, Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego, Wyd. Difin Warszawa 1999, str. 50/. Uchylone decyzje kończyły postępowanie wszczęte 15 listopada 1999 r. i zostały podjęte w wyniku zastosowania normy prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego. Przyjmuje się, iż charakteru decyzji konstytutywnej należy upatrywać w tym, że skutek prawny następuje z mocy aktu administracyjnego obowiązującego ex nunc. Jednakże przedmiotowe decyzje nie mogły stwierdzić, jak wyżej wskazano, utraty uprawnienia do świadczenia od daty wydania decyzji organu I instancji, skoro przesłanka skutkująca utratą wystąpiła już od dnia 1 września 1999 r. Świadczenie pobierane po tej dacie stało się świadczeniem nienależnym. Należy przy tym zauważyć, że podział na decyzje deklaratywne i konstytutywne jest wątpliwy,"...stwierdzenie istnienia elementu konstytutywnego w decyzji deklaratoryjnej nie tylko czyni omawiany podział nieostrym, ale w ogóle podważa sens takiego podziału..." /J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Wyd. Prawnicze, Warszawa 1996, str. 142/, a są przypadki, w których występują decyzje o charakterze mieszanym, tj. deklaratyjno-konstytutywnym. Przyjęcie, iż wydane decyzje naruszają, prawo materialne zaprzecza sensowi przepisów zobowiązujących właściwe organy do orzekania o utracie uprawnienia i następnie nakazywania zwrotu świadczenia nienależnego. Wykładnia prawa materialnego mającego zastosowanie w niniejszej sprawie zaprezentowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjnego w zaskarżonym wyroku nie jest jedyną możliwą, o czym świadczą wyroki wydane w identycznych sprawach w tym Sądzie, a to w sprawach I SA 1959/02 ze skargi Witolda N. na decyzję KGSG (...) z dnia 10 lipca 2002 r. utrzymującą w mocy decyzję Komendanta (...) Oddziału Straży Granicznej (...) o utracie prawa do równoważnika z dniem 1 września 1999 r. i sprawie I SA 1985/02 ze skargi Adama N. na decyzję KGSG (...) z dnia 10 lipca 2002 r. utrzymującą w mocy decyzję Komendanta (...) Oddziału Straży Granicznej (...) o utracie prawa do równoważnika z dniem 1 września 1999 r., w których skargi na decyzje oddalono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, albowiem Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni prawa materialnego. Stosownie do art. 96 ust. 1 ustawy z 12 października 1990 r. o Straży Granicznej funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W orzecznictwie NSA panuje niekwestionowany pogląd, że w świetle powołanego przepisu, jeżeli funkcjonariusz Straży Granicznej utracił uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej przyznanego decyzją administracyjną, orzekanie o utracie czy cofnięciu tego uprawnienia następuje w drodze decyzji konstytutywnej - wyrok 7 sędziów NSA z 10.12.2001 r., OSA 8/01 - ONSA 2002 Nr 3 poz. 95. Nie oznacza to wszakże, że przyznanie lub utrata tego równoważnika następuje w dacie, kiedy wydana w sprawie decyzja stanie się ostateczna. Wykładnia systemowa powołanego przepisu ustawy, jak i wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów rozporządzenia wykonawczego prowadzi do jednoznacznego wniosku, że równoważnik pieniężny przysługuje za okres nieposiadania lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Funkcjonariusz Straży Granicznej traci zatem uprawnienie do równoważnika pieniężnego z momentem, kiedy na skutek zmiany okoliczności faktycznych stanie się posiadaczem lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W obowiązującym stanie prawnym nie jest przypadkiem, że w sprawie wydaje się decyzję o utracie uprawnień do otrzymywania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, a nie decyzję o cofnięciu uprawnień do tego równoważnika. Z tych względów, działając na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi.