OSK 1346/04

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.), Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz, Elżbieta Stebnicka, Protokolant Mariusz Bartosiak, po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Jana K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2004 r. sygn. akt I SA 1174/02 w sprawie ze skargi Jana K., Zuzanny K. i Marii O. na decyzję Wojewody M. z dnia 11 kwietnia 2002 r. (...) w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. oddala skargę kasacyjną. OSK 1346/04 U Z A S A D N I E N I E Wojewoda M. decyzją z dnia 11 kwietnia 2002 r. (...), na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa po rozpatrzeniu odwołań Marii O., Zuzanny K. oraz Jana K. od decyzji Starosty Powiatowego w M. z dnia 4.02.2002 r. (...), orzekającej o odmowie zwrotu gruntów wywłaszczonych położonych we wsi B., stanowiących działki nr 183/2 o pow. 1,5222 ha, nr 184/1 o pow. 0,0030 ha, nr 189/1 o pow, 1.1710 ha, nr 224/6 o pow. 0,1526 ha, nr 224/8 o pow. 0,4874 ha, nr 239/1 o pow. 3,4415 ha, nr 244/2 o pow. 0.8067 ha utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podniesiono, że rozstrzygnięcie Starosty Powiatowego w M. objęte rozpatrywanym odwołaniem, podjęte zostało w następstwie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2001 r. Sąd ten, rozpatrując skargę Nadleśnictwa P. na decyzję Wojewody C. z dnia 30 grudnia 1997 (...), utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z dnia 16 grudnia 1997 r. w sprawie zwrotu gruntów wywłaszczonych, położonych we wsi B. na rzecz Zuzanny K. w 1/3 części, Marii O. w 1/3 części oraz Jana K. w 1/3 części, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W wyroku tym /IV SA 350/98/ Sąd stwierdził, m.in., iż w sprawie niniejszej nie kwestionowany jest fakt, że wywłaszczona nieruchomość została zużyta i wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, bowiem wywłaszczono ją na poligon wojskowy i taki poligon został urządzony na gruntach obejmujących tę nieruchomość. Poligon był wykorzystywany przez Ministerstwo Obrony Narodowej od daty wywłaszczenia aż do 1992 roku. Użycie nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu wygasza ostatecznie prawo żądania jej zwrotu, zrywa bowiem więź pomiędzy poprzednim właścicielem wywłaszczonej nieruchomości a Skarbem Państwa, który odtąd może korzystać z tej nieruchomości i nią rozporządzać bez jakichkolwiek ograniczeń. Starosta Powiatu M. rozpatrując ponownie sprawę w wyniku powołanego wyroku ustalił, że grunty których dotyczy żądanie zwrotu wywłaszczone zostały w celu pozyskania terenów dla potrzeb Ministerstwa Obrony Narodowej dla zorganizowania wojskowego poligonu lotniczego "Ś." na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych /Dz.U. 1952 nr 4 poz. 31/, orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. o wywłaszczeniu i odszkodowaniu (...) z dnia 219.05.1955 r. Ministerstwo Obrony Narodowej wykorzystując wywłaszczone grunty dokonało zagospodarowania ich części dla wydzielenia "pól roboczych" będących celem działalności lotnictwa oraz pozostałych jako zapewnienia strefy ochronnej zamkniętej. Taki stan trwał do 1991 r. z tym, że w ostatnim okresie Okręgowy Zarząd Lasów Państwowych w S. na podstawie stosownych porozumień, posiadał grunty w Zasobie Lasów Państwowych zarządzając nimi w imieniu Skarbu Państwa. Ministerstwo Obrony Narodowej w dniu 11.08.1991 r. zgłosiło rezygnację z dalszego korzystania z gruntów poligonu lotniczego "Ś.", które stały się niepotrzebne, w dniu 16.11.1992 r. i dokonało faktycznego przekazania przedmiotowych gruntów na rzecz Ministerstwa Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa. Artykuł 136 pkt 3 tej ustawy stanowi o możliwości żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jednocześnie art. 137 pkt 1 ust. 1 stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, lub jak stanowi art. 137 pkt 1 ust. 2 utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany. W niniejszej sprawie organ I instancji udokumentował jednoznacznie, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany, poligon został urządzony na gruntach obejmujących nieruchomość i był wykorzystywany przez Ministerstwo Obrony Narodowej od daty wywłaszczenia aż do 1992 r. Powyższą decyzję zaskarżyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego Jan K., Zuzanna K. i Maria O. Skarżący podnieśli, iż w wyniku wcześniejszych decyzji o zwrocie nieruchomości praktycznie stali się ponownie użytkownikami działek leśnych, których dotyczy postępowanie, opłacali podatek leśny, a Starostwo w M. pobrało z tytułu zwrotu znaczne kwoty, których dotychczas nie rozliczono. Skarżący podnieśli, że mają duże poczucie krzywdy, bowiem sąsiadom zwrócono wywłaszczone grunty, natomiast jedynie w ich przypadku sprawa nie została załatwiona z uwagi na to, że nie mieszkają we wsi B. i Nadleśnictwo zaniedbało formalnego przekazania gruntu. Takie działanie narusza art. 32 Konstytucji, że "wszyscy wobec prawa są równi". Poza tym Konstytucja gwarantuje, że obywatel nie może ponosić konsekwencji za błędy urzędników. W sprawie został też złamany art. 64 Konstytucji. Wojewoda M. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że w zaskarżonej decyzji uwzględniono stanowisko i zalecenia zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2001 r. IV SA 350/98. Zarzuty podnoszone w skardze pozostają poza sferą zarzutów merytorycznych. Skarżący po orzeczonym wcześniej zwrocie nieruchomości nieformalnie przejęli grunty i zwrócili ustalone kwoty odszkodowawcze, stąd bardziej dotkliwie odczuli odmowę zwrotu. Starosta Powiatu M. i Nadleśnictwo P. nie zajęli stanowiska w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 stycznia 2004 r. I SA 1174/02, po rozpoznaniu skargi Jana K., Zuzanny K. i Marii O. na decyzję Wojewody M. z dnia 11 kwietnia 2002 r. (...) w przedmiocie zwrotu nieruchomości, oddalił skargę. W uzasadnieniu wskazał, że nie uwzględnił skarg na decyzję Wojewody M. z dnia 11 kwietnia 2002 r. bowiem nie stwierdzono, by zachodziły w sprawie przesłanki wskazane w art. 145 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/, których wystąpienie uzasadnia uwzględnienie skargi. Dokonana zaskarżoną w sprawie decyzją odmowa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie narusza przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./, której art. 136 ust. 3 stanowi, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 137 ust. 1 ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2001 r. /IV SA 350/98/ uchylił decyzję Wojewody C. z dnia 30 grudnia 1997 r. i poprzedzająca ja decyzję pierwszoinstancyjną orzekającą o zwrocie na rzecz skarżących przedmiotowej nieruchomości, bowiem stwierdził m.in., że nieruchomość ta po wywłaszczeniu w 1955 r. została użyta i wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia i na cel ten była wykorzystywana aż do 1991 r., Jak zaznaczono w motywach wyroku fakt ten jest niekwestionowany i sytuacja taka wykluczała możliwość przyjęcia, że nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./. Stwierdzono ponadto, powołując się na poglądy utrwalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że użycie nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu wygasza prawo żądania zwrotu tej nieruchomości na podstawie powołanego przepisu, choćby następnie nieruchomość była wykorzystana na inne cele lub choćby nastąpiło rozporządzenie tą nieruchomością. Zgodnie z art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, który to przepis obowiązywał w dniu wydania zaskarżonej decyzji ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W art. 99 obowiązującej od dnia 1 stycznia 2004 r. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyjęte zostało uregulowanie, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r. wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. W świetle treści powołanych przepisów uznać należało, że zarówno organy, jak Wojewódzki Sąd Administracyjny są związane oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2001 r. Jakkolwiek bowiem pogląd wyrażony przez sąd w tym orzeczeniu, że wobec wykorzystania nieruchomości na cel wywłaszczenia nie stała się ona zbędna i brak jest możliwości jej zwrotu, wyrażony został w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, to stwierdzić należało, że wejście w życie z dniem 1 stycznia 1998 r. przepisów ustawy z dnia 2l sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie pozbawiło tej oceny aktualności. Bezsporna okoliczność, że przedmiotowa nieruchomość po jej wywłaszczeniu została zużyta na cel tego wywłaszczenia i stan taki trwał do 1991 r., również w świetle regulacji zawartej w art. 137 powołanej ustawy, w którym zdefiniowane zostało pojęcie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia nadal uzasadnia odmowę zwrotu nieruchomości, skoro przed upływem 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna cel wywłaszczenia zrealizowano /art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami/. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargi podlegały oddaleniu. Jan K. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, żądając uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania albo uchylenia w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi w trybie art. 188 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ w oparciu o stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego: art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przez błędną jego wykładnie i niewłaściwe zastosowanie. Zarzucono też przyjęcie stanowiska w zaskarżonym wyroku o mocy prawnej oceny przyjętej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2001 r. IV SA 350/98 pomimo, że ocena ta oparta została o stan prawny nie obowiązujący, a mianowicie art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W skardze kasacyjnej wywiedziono, że w sprawie chodzi o zwrot gruntów stanowiących działki niezabudowane o wskazanych numerach i obszarach. Powołano kopię wypisu z rejestru gruntów oraz wyrysu z map przedstawiających położenie działek objętych żądaniem zwrotu, w stosunku do pozostałych działek wywłaszczonych na potrzeby poligonu wojskowego wskazano, że działki te położone są w kompleksie działek, które zostały wywłaszczone na ten sam cel. Działki zostały zwrócone poprzednim właścicielom, z wyjątkiem działek skarżącego. Narusza to konstytucyjna zasadę równości wobec prawa. Narusza to też zasadę współżycia społecznego oraz społeczno-gospodarcze przeznaczenie prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego a zatem Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznaniu sprawy jest związany zakresem rozpoznania przez wojewódzki sąd administracyjny, a ponadto związany jest granicami skargi kasacyjnej. Przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem była zgodność z prawem decyzji Wojewody M. z dnia 11 kwietnia 2002 r. (...), a zatem zakres skargi kasacyjnej może dotyczyć tylko tego zakresu rozstrzygnięcia. Taki też jest przedmiot postępowania kasacyjnego, a więc nie może obejmować oceny co do nie zaskarżonych do sądu decyzji i odpowiednio oceny zaskarżonego wyroku z punktu widzenia rozstrzygnięć podjętych w tych innych decyzjach. Nie można zatem uznać za zasadną podstawę skargi kasacyjnej powołanie się na rozstrzygnięcia przyjęte w innych decyzjach. Nie stanowi usprawiedliwionej podstawy skargi kasacyjnej zarzut wywiedziony z art. 5 Kodeksu cywilnego, który stanowi, że nie można czynić ze swego prawa użytku, który byłby sprzeczny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa lub zasadami współżycia społecznego. Zasada ustanowiona w art. 5 Kodeksu cywilnego jest zasadą rządzącą prawem prywatnym, natomiast zasada ta nie została przyjęta w prawie publicznym. Nie można zatem na zasadzie współżycia społecznego opierać wykładni przepisów prawa publicznego - prawa administracyjnego. W skardze kasacyjnej wywodzono w uzasadnieniu wadliwe zastosowanie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 2l sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /t.j. Dz.U. 2004 nr 261 poz. 2603 ze zm./. Według art. 136 ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami "Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (...)". Art. 136 ust. 3 powołanej ustawy o wywłaszczeniu nieruchomości ustanawia przesłankę materialnoprawną podstawy żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości: zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, przy czym odsyła do materialnej regulacji określenia zbędności przyjętej w art. 137. Według art. 137 ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami "Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1/ pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2/ pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany". Przyjęta konstrukcja przesłanki materialnoprawnej w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami przesądza, że do oceny zbędności nie można stosować zdarzeń przyszłych po realizacji celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu, a podstawą tej oceny jest wyłącznie okoliczność faktyczna zrealizowania celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu. Nie jest zatem dopuszczalna wykładnia, która wyprowadza zbędność nieruchomości ze zdarzeń przyszłych, które nastąpiły po zrealizowaniu celu wywłaszczenia. W sprawie jest kwestią niesporną, że nieruchomość została wykorzystana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu: na poligon wojskowy i taki poligon został urządzony na nieruchomości, co do której zgłoszono żądanie zwrotu. Zaprzestanie wykorzystania nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nie daje podstawy do przyjęcia zbędności nieruchomości. Nie daje bowiem podstaw do takiej oceny przyjęta przesłanka zbędności w art. 137 ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie jest zatem zasadny zarzut skargi kasacyjnej niewłaściwego zastosowania art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił też zarzutu co do naruszenia w zaskarżonym wyroku przepisów o związaniu sądu ocena prawną. Z uwagi na to, że zarówno w art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce terenami i wywłaszczaniu nieruchomości /t.j. Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./, jak i w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, przyjęta jest przesłanka materialnoprawna zwrotu wywłaszczonej nieruchomości: przesłanka, nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, nie ma podstaw do odrzucenia oceny prawnej wyrażonej w oparciu o art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczeniu nieruchomości. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.