OSK 1387/04

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Stebnicka, Sędziowie NSA Barbara Adamiak (spr.), Stanisław Nowakowski, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Beaty i Krzysztofa Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2004 r. sygn. akt I SA 2575/02 w sprawie ze skargi Beaty i Krzysztofa Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 4 października 2002 r. (...) w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz Beaty i Krzysztofa Ż. kwotę 340 zł /słownie: trzysta czterdzieści zł/ tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 czerwca 2004 r. I SA 2575/02, po rozpoznaniu skargi Beaty i Krzysztofa Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z 4 października 2002 r. (...) w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, oddalił skargę. W uzasadnieniu wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 stycznia 2002 r. I SA 1044/00, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 28 kwietnia 2000 r. uchylającą w całości decyzję Przewodniczącego Zarządu Miasta S.-P. z dnia 25 lutego 2000 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w S.-P., oznaczonej w ewidencji gruntów Nr 259/1 o pow. 651 m2, dla której prowadzona jest księga wieczysta w sądzie Rejonowym w S.-P. KW (...) w prawo własności na rzecz Beaty i Krzysztofa małżonków Ż. na zasadach wspólności ustawowej, określającą jednocześnie opłatę z tytułu przekształcenia w wysokości 2.947,05 zł. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Skarżący - Beata i Krzysztof Ż. wnieśli odwołanie od części decyzji pierwszoinstancyjnej dotyczącej ustalenia wysokości opłaty za przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności. W niezaskarżonej części, tj. orzekającej o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, decyzja organu I instancji stała się ostateczna, a organ odwoławczy nie miał uprawnienia do wzruszenia w trybie art. 138 Kpa ostatecznej decyzji. Podkreślono ponadto, że z uwagi na zaistniałą zmianę stanu prawnego, organ odwoławczy powinien był poinformować odwołujących o wpływie tych zmian na ich prawa i obowiązki związane z przekształceniem, a następnie w zależności od wniosków stron, podjąć decyzję co do części decyzji organu I instancji, która nie była przedmiotem odwołania. Z treści art. 9 Kpa wynika, że tylko działanie zgodne z tym przepisem uzasadniałoby rozstrzygnięcie organu odwoławczego, jeżeli strony rozszerzając żądanie odwołania zrezygnowałyby, wobec zmiany sytuacji prawnej w zakresie opłat, z prawa własności. Jeżeliby jednak strony poinformowane o takiej zmianie i związanej z tym swojej sytuacji stanowiska nie zmieniły, to nie byłoby podstaw do uchylenia decyzji w całości. Przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W niniejsze sprawie taka sytuacja ma miejsce ponieważ powołany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2002 r. wiąże zarówno organ administracji jak i sąd rozpoznający skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. kierując się wskazaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uznało, że ma obowiązek wydania orzeczenia w części dotyczącej opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, co stanowiło przedmiot odwołania. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 r. /ogłoszony dnia 14 kwietnia 2000 r./ spowodował, że straciły moc obowiązującą art. 1 ust. 2a, art. 5, art. 5a i art. 6 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności /t.j. Dz.U. 1999 nr 65 poz. 746/. Na mocy tego wyroku Trybunał uznał za sprzeczne z Konstytucją przepisy wprowadzające ulgowe opłaty za tzw. uwłaszczenie użytkowników wieczystych. W myśl przepisu art. 4 ustawy z dnia 4 września 1997 r. /Dz.U. 2001 nr 120 poz. 1229/ osoba, która nabyła własność nieruchomości na podstawie art. 2, tj. na podstawie decyzji w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wydanej przez organ określony w art. 2 ust. 1 ustawy, zobowiązana jest do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, z zastrzeżeniem art. 6, który reguluje przypadki przekształceń nieodpłatnych na rzecz użytkowników wieczystych. Wysokość opłaty ustala się w oparciu o przepis art. 4a ustawy, który wprowadzono na podstawie art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności /Dz.U. nr 72 poz. 749/. Zgodnie z treścią art. 4a ust. 1 i ust. 2 do ustalenia opłaty, o której mowa w art. 4, stosuje się odpowiednio przepisy art. 67 ust. 1, art. 69 oraz art. 70 ust. 2-4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543/. Z kolei zaś przepis art. 3 ustawy o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności z dnia 21 czerwca 2001 r. stanowi, że w sprawach wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie tej ustawy, czyli do dnia 28 lipca 2001 r. stosuje się jej przepisy. Z art. 4a ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności wynika, że dla ustalenia opłaty za przekształcenie przyjmuje się wartość nieruchomości określoną dla celów aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego w przypadku, jeżeli nie wcześniej niż w okresie ostatnich dwóch lat przed dniem złożenia wniosku o przekształcenie była dokonana aktualizacja opłaty. W oparciu o powołany przepis ustalono, że postępowanie aktualizacyjne co do małżonków Ż. nie było prowadzone na przestrzeni dwóch lat poprzedzających złożenie wniosku /wniosek złożono w dniu 09 lutego 2000 r./. Skarżący przedmiotową nieruchomość nabyli na podstawie aktu notarialnego w dniu 07 września 1998 r. Wcześniej użytkownikiem wieczystym nieruchomości było Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej "S." S.A. w S.-P. W sprawie nie zostało ustalone, aby wobec poprzedniego użytkownika było prowadzone postępowanie aktualizacyjne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. powołało rzeczoznawcę majątkowego, który dokonał wyceny szacunkowej prawa własności i prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. W operacie szacunkowym rzeczoznawca podał, iż na dzień 14 sierpnia 2002 r. wartość rynkowa prawa własności gruntu wynosi 18.550 zł., zaś wartość rynkowa prawa użytkowania wieczystego gruntu wynosi - 8.910 zł. Mając na względzie przepis art. 67 ust. 1 i art. 69 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz treść operatu szacunkowego, organ administracji ustalił, iż opłata za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego przysługującego skarżącym do działki nr 259/1 o powierzchni 651 m2, położonej w S.-P. przy ul. K., w prawo własności, wynosi 9.640 zł. /jest to różnica pomiędzy wartością rynkową prawa własności gruntu określoną przez rzeczoznawcę na 18.550 zł., a wartością rynkową prawa użytkowania wieczystego określoną na 8.910 zł. W tych okolicznościach - zdaniem Sądu - nie można zgodzić się z zarzutami skargi, że przy rozpoznawaniu sprawy doszło do naruszenia przepisu art. 4a powołanej ustawy z dnia 4 września 1997 r., ponieważ dokonane ustalenia aktualizacji wysokości opłaty rocznej w tej sprawie nie mają znaczenia. Nie został również naruszony przez organ przy rozpatrywaniu sprawy przepis art. 138 par. 3 Kpa. Skarżący zostali poinformowani o możliwości zwrócenia się do organu wydającego w I instancji decyzję ostateczną o możliwości udzielenia 50% bonifikaty od ustalonej opłaty za przekształcenie prawa. Udzielenie bonifikat stanowi sferę tzw. uznania administracyjnego. Zastosowanie więc jej przez organ odwoławczy stanowiłoby naruszenie przepisów o właściwości, a w konsekwencji art. 138 par. 3 Kpa. Przepisy powoływanej ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności - przy uwzględnieniu unormowań zawartych w art. 138 Kpa - pozwalają organowi odwoławczemu rozstrzygać tylko te kwestie merytoryczne, które nie są pozostawione uznaniu organu I instancji. Z powyższych względów zarzuty skargi nie mogły zostać uwzględnione. Beata i Krzysztof Ż. wnieśli od wyroku skargę kasacyjną. Działając w oparciu o art. 174 ustawy z dnia 30.08.2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ wyrokowi temu zarzucili: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, a w szczególności art. 4a ust. 2 ustawy z dnia 4.09.1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności /t.j. Dz.U. 2001 nr 120 poz. 1299 ze zm./, co doprowadziło do uznania, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do jego zastosowania, 2. naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 134 ustawy z dnia 30.08.2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ poprzez niewzięcie przez Sąd z urzędu pod uwagę, iż skarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a mianowicie wyrażonej w art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego zasady dwuinstancyjności oraz art. 136 w związku z art. 138 par. 2 Kpa. Na tej podstawie wnosili o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ewentualnie 2. uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, 3. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzili odnośnie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, że w rozpoznaniu skargi Sąd nie wziął pod uwagę, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 4 października 2002 r. została wydana z naruszeniem zasady dwuinstancyjności /art. 15 Kpa/. Zgodnie z art. 134 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie jest związany granicami skargi, obowiązany jest zatem wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa. W sprawie z uwagi na zmianę przepisów stało się konieczne ponowne rozpoznanie sprawy ustalenia wysokości opłaty z tytułu przekształcenia prawa, przez przeprowadzenie całości materiału dowodowego. W sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. przeprowadziło w pełni postępowanie dowodowe w zakresie ustalenia wysokości opłaty z tytułu przekształcenia w oparciu o nowo obowiązujące przepisy, powołując samodzielnie biegłego rzeczoznawcę do wyceny wartości przedmiotowej działki i wydało decyzję reformującą ustalając samodzielnie wysokość opłaty, pozbawiając tym samym prawo do rozpoznania sprawy przez dwa organy administracji. Narusza to konstytucyjną zasadę ustanowioną w art. 78 Konstytucji RP. Zarzucili naruszenie przepisu prawa materialnego: art. 4a ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. Wywodzili, że organ nie uwzględnił faktu, że opłata z tytułu użytkowania wieczystego działki Nr 259/1 w S.-P. była aktualizowana w 2001 r. W decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. jak i w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjęto stanowisko, że art. 4a ust. 2 powołanej ustawy nie może mieć zastosowania, skarżący złożyli bowiem wniosek o przekształcenie w dniu 9 lutego 2000 r., a w ciągu dwóch lat przed tym dniem nie była prowadzona aktualizacja opłaty z tytułu użytkowania wieczystego. Doprowadziło to do wadliwej wykładni, wedle której do ustalenia wysokości opłaty z tytułu przekształcenia prawa w 2002 r. może być przyjęcie aktualizacji z 1999 r., natomiast nie jest możliwe przyjęcie aktualizacji z 2001 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ jedną z podstaw do złożenia skargi kasacyjnej jest naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadniczą regułą rządzącą ukształtowaniem postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym jest reguła procesowa, normująca granice rozpoznania skargi. Według art. 134 par. 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskiem skargi oraz powołaną podstawą prawną". Z tej reguły procesowej wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny obowiązany jest tak wyznaczyć granice rozpoznania skargi na decyzję administracyjną, które odpowiadają przyjętej koncepcji wadliwości decyzji administracyjnej, a której wyrazem prawnym jest unormowanie w art. 145 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podstaw prawnych uwzględnienia skargi na decyzję przez sąd administracyjny. Z art. 145 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając skargę na decyzję obowiązany jest uczynić przedmiotem postępowania zastosowanie przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organ wykonujący administrację publiczną przepisów prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego sprawy, zgodnie z przepisami prawa procesowego. Naruszenie tak ukształtowanych granic postępowania rozpoznawanego przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jest naruszeniem przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. W postępowaniu sądowoadministracyjnym, sąd nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ale obowiązany jest tak rozpoznać skargę na decyzję przez ustalenie prawidłowego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przez organ, który rozpoznał i rozstrzygnął sprawę decyzją administracyjną. Nie stanowi zatem podstawy skargi kasacyjnej naruszenie art. 15 w związku z art. 136 i 138 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podstawę taką stanowi art. 134 par. 1 w związku z art. 145 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W sprawie będącej przedmiotem zaskarżonego wyroku nie budzi wątpliwości, że z uwagi na zmianę regulacji materialnoprawnej, ustalenia stanu faktycznego dokonane w postępowaniu prowadzonym przez Przewodniczącego Zarządu Miasta S.-P., które było podstawą do wydania decyzji z 25 lutego 2000 r. (...) o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oraz określenie opłaty z tego tytułu, nie może być uznane za mające znaczenie prawne dla ustalenia stanu faktycznego na podstawie art. 4a ust. 1 ustawy z 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności /t.j. Dz.U. 2001 nr 120 poz. 1299 ze zm./. Zmiana regulacji materialnoprawnej, która wprowadza nowy hipotetyczny stan faktyczny, do którego ustalenia organ jest obowiązany, nakazuje zastosowanie w pełni reguł procesowych do ustalenia stanu faktycznego, a zatem i podstawowej reguły rządzącej postępowaniem administracyjnym: zasady dwuinstancyjności. Strona ma prawo do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co zwłaszcza jest szczególnie istotne w razie gdy organ odwoławczy dokonuje odstąpienia od zasady reformationis in peius /art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego/, co miało miejsce w sprawie. Według art. 4a ust. 1 powołanej ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności "Do ustalenia opłaty, o której mowa w art. 4, stosuje się odpowiednio przepisy art. 67 ust. 1, art. 69 oraz art. 70 ust. 2-4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543/". Jest to nowa regulacja materialnoprawna, która wymaga ustalenia stanu faktycznego zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym zapewnienia stronie prawa do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. W sprawie w zaskarżonym wyroku Sąd naruszył art. 134 par. 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez nierozpoznanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Drugi zarzut skargi: naruszenie przepisu prawa materialnego, a mianowicie art. 4a ust. 2 powołanej ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, nie jest zasadny. Powołany art. 4a ust. 2 stanowi "Jeżeli nie wcześniej niż w okresie ostatnich dwóch lat przed dniem złożenia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności była dokonana aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, dla ustalenia opłaty za przekształcenie, przyjmuje się wartość nieruchomości określoną dla celów tej aktualizacji". Art. 4a ust. 2 powołanej ustawy, ustanawia przesłanki dopuszczalności zastosowania wartości nieruchomości określonej dla celów aktualizacji, a mianowicie przesłankę: jeżeli nie wcześniej niż w okresie ostatnich dwóch lat przed dniem złożenia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Wniosek o przekształcenie został złożony 9 lutego 2000 r., co jest bezsporne. Nie można uznać, że został złożony nowy wniosek o przekształcenie. Przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, dokonano decyzją z 25 lutego 2000 r. (...) i decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym, a zatem została wydana przed dniem zawarcia ugody. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy w art. 134 par. 1 w związku z art. 174 pkt 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 par. 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.