OSK 1461/04

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska /spr./, Sędziowie NSA Barbara Adamiak, Leszek Włoskiewicz, Protokolant Katarzyna Baran, po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2005 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Grzegorza K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2004 r. sygn. akt I SA 2859/03 w sprawie ze skargi Grzegorza K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 28 listopada 2003 r. (...) w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2004 r. oddalił skargę Grzegorza K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., z dnia 28 listopada 2003 r. (...), w przedmiocie zasiłku celowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia 28 listopada 2003 r. utrzymało w mocy decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w P. z dnia 17 października 2003 r. (...) przyznającą Grzegorzowi K. zasiłek celowy w miesiącu wrześniu 2003 r. w kwocie 120 zł. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpatrując sprawę w oparciu o dokonane ustalenia faktyczne uznało, że odwołanie nie mogło być uwzględnione, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i nie przekracza granic uznania administracyjnego. Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /t.j. Dz.U. 1998 nr 64 poz. 414 ze zm./ pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie ponieść wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Decyzja przyznająca zasiłek celowy ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ przyznający zasiłek nie jest zobowiązany do spełnienia wszelkich żądań strony. Zdaniem Kolegium organ I instancji właściwie ocenił sytuację zainteresowanego i zastosował przepisy prawa materialnego, w tym art. 32 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy z pomocy społecznej. Zainteresowany, jako osoba korzystająca z pomocy społecznej, powinien dołożyć wszelkich starań, aby zapewnić sobie jakiekolwiek własne dochody, ponieważ środki z pomocy społecznej nie mogą stanowić źródła utrzymania, a jedynie uzupełnienie i pomoc. Ponadto, jak wskazano w zaskarżonej decyzji wysokość zasiłku celowego uzależniona jest od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc i liczby innych osób potrzebujących pomocy na terenie danej gminy. Zaznaczono też, że przepisy ustawy o pomocy społecznej nie dają podstaw do porównania przyznanego zasiłku celowego z obowiązującym minimum socjalnym. Grzegorz K. złożył skargę na powyższą decyzję SKO w W., wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji. Zdaniem skarżącego obydwie decyzje naruszają prawo materialne poprzez nieuwzględnienie dyspozycji ustawodawcy wyrażonej w treści art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, tj. wysokość przyznanego zasiłku celowego nie umożliwia zainteresowanemu bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. W sytuacji skarżącego przyznana kwota tytułem zasiłku jest rażąco sprzeczna także z dyspozycją art. 67 ust. 2 Konstytucji RP. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę Grzegorza K., WSA w Warszawie zaznaczył, iż sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej w przypadkach wskazanych w ustawie wyłącznie pod względem zgodności z prawem. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie mogła być uwzględniona, bowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjna są zgodne z przepisami prawa. Zasiłek celowy, o którym mowa w art. 32 ustawy o pomocy społecznej jest świadczeniem przyznawanym na podstawie uznania administracyjnego. Rzeczą organu jest ocena spełnienia warunków uzasadniających przyznanie pomocy w tej formie, jak również decyzja co do wysokości tej pomocy. W sprawie niniejszej szczegółowo uzasadniono wysokość przyznanego skarżącemu zasiłku, nie przekraczając granic uznania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutu, że wysokość przyznanego skarżącemu zasiłku celowego nie umożliwia mu bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka - czym naruszono art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej i art. 67 ust. 2 Konstytucji RP - podnieść należy, że pomoc społeczna ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać wykorzystując własne środki. Nie jest rolą pomocy społecznej ponoszenie pełnych kosztów utrzymania osób korzystających z tego rodzaju świadczeń, lecz jedynie udział w granicach możliwości organu w pokonywaniu przez osoby i rodziny trudności materialnych i życiowych. Zasiłek celowy ma charakter pomocy doraźnej, na konkretny cel bytowy, które przykładowo, wymieniono w ustawie. Sąd I instancji nie podzielił również poglądów skarżącego w części dotyczącej regulacji zawartej w art. 2 ust. 4 omawianej ustawy. Przepisy ust. 1 i ust. 4 wymienionego artykułu nie mogą być sobie przeciwstawiane, należy je odczytywać łącznie, uwzględniając pozostałą treść zawartą w tym artykule, jak uczyniono w zaskarżonej decyzji. Grzegorz K. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Warszawie, zarzucając mu naruszenie: - prawa materialnego, mianowicie art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1 i 3 w związku z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /Dz.U. 1998 nr 64 poz. 414/ przez błędną ich wykładnię, w wyniku której, wysokość uznaniowego zasiłku celowego dla skarżącego została określona nie w odniesieniu do jego sytuacji życiowej i materialnej lecz w odniesieniu do ograniczonych możliwości finansowych organu, - prawa procesowego w art. 106 par. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegającego na nieprzeprowadzeniu z urzędu dowodu z dokumentu określającego ilość osób, będących podopiecznymi Ośrodka Pomocy Społecznej w P., którym przyznano świadczenia, ze względu na całkowity brak dochodów. Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Grzegorz K. zaznaczył, iż zgodnie z art. 2 ust. 3 powoływanej ustawy, rozmiar świadczenia powinien być odpowiedni do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a udzielony skarżącemu zasiłek w wysokości 120 zł, nie pozwala osiągnąć celu pomocy społecznej jakim jest pomoc osobom i rodzinom w przezwyciężeniu trudnych sytuacji życiowych. Ponadto, organ administracji publicznej ma, na podstawie art. 77 par. 1 Kpa, a sąd administracyjny zgodnie z art. 106 par. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Nie można zatem, uznać za kompletny materiał dowodowy zgromadzony w tej sprawie. Nie zawiera ona bowiem dokumentu określającego sytuację materialną pozostałych podopiecznych Ośrodka Pomocy Społecznej w P. Znając bowiem wysokość zasiłków wypłacanych osobom będącym w takiej samej lub podobnej sytuacji materialnej, Sąd mógłby bardziej obiektywnie ocenić wysokość zasiłku celowego dla Grzegorza K., który będąc z pewnością jednym z najbardziej potrzebujących, powinien otrzymać zasiłek w możliwie najwyższym wymiarze. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ sąd rozpatruje sprawy w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania sądowego. Ponieważ w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności wskazane w art. 183 par. 2 ww. ustawy, sąd rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej i uznał, iż nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, bowiem sąd nie naruszył przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej. Powołany przepis art. 106 par. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ przewiduje możliwość przeprowadzenia przez sąd uzupełniającego postępowania dowodowego jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje przedłużenia postępowania w sprawie. Tak więc sąd bądź na wniosek strony, bądź z urzędu przeprowadza dowody uzupełniające jeżeli istnieją wątpliwości. W niniejszej sprawie dowody zgromadzone w postępowaniu administracyjnym były wystarczające do dokonania przez sąd oceny legalności zaskarżonej decyzji. W stanie faktycznym sprawy ocena ta sprowadzała się m.in. do kwestii czy organ odwoławczy zasadnie uznał, iż nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego przy określaniu wysokości przyznanego skarżącemu zasiłku celowego. Uznanie administracyjne jest określoną sferą swobody pozostawionej organowi administracyjnemu, ale nie oznacza prawa organu do dowolności działania. Jest bowiem działaniem, które powinno być uzasadnione wszelkimi ustalonymi przesłankami faktycznymi i celowościowymi. Nie ma wątpliwości co do prawidłowości ustalenia przesłanek przedmiotowych, ale również zasadnie sąd I instancji przyjął, iż nie ma istotnych wątpliwości co do możliwości przyznania skarżącemu świadczenia z pomocy społecznej w określonej wysokości. Znajdujące się bowiem dane co do wysokości środków pieniężnych na ten rodzaj pomocy oraz co do liczby osób, które ją w danym okresie uzyskały, są wystarczającymi dowodami do ustalenia, czy przyznając zasiłek celowy skarżącemu w danej wysokości nie zostały przekroczone granice uznania administracyjnego. Przy tak skromnych środkach finansowych i liczbie podopiecznych nie może bowiem budzić istotnych wątpliwości ta okoliczność. A jak to wskazano wyżej przepis art. 106 par. 3 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pozwala na przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów tylko w sytuacji, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. Stwierdzić również należy, iż sąd I instancji nie dokonał błędnej wykładni przepisu art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1, 3 i 4 w zw. z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /t.j. Dz.U. 1998 nr 64 poz. 414 ze zm./, co wskazano w skardze kasacyjnej. Bezsporne jest, iż zgodnie z powołanymi przepisami skarżący uzyskał określone świadczenie. Jednakże jego wysokość nie może być oderwana od możliwości pomocy społecznej. Organ nie może bowiem przyznać środków, których nie posiada. Taka bowiem sytuacja doprowadziłaby do przyznania świadczeń z pomocy społecznej, których uprawnieni i tak nie mogliby faktycznie uzyskać. Niestety ograniczone możliwości finansowe determinują wysokość przyznanych świadczeń i w tym zakresie nie można zarzucić sądowi naruszenia powołanych przepisów. Przepis art. 2 ust. 4 ww. ustawy o pomocy społecznej stanowi bowiem o koniunkcji zarówno potrzeb osób korzystających z pomocy, jak i możliwości pomocy społecznej. Z tych wszystkim względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 184 ww. ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.