OSK 1466/04

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski, Sędziowie NSA Włodzimierz Ryms, Ludwik Żukowski /spr./, Protokolant Urszula Radziuk, po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...]Zakładu Energetycznego Spółki Akcyjnej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2004 r. sygn. akt IV SA 5046/02 w sprawie ze skargi [...] Zakładu Energetycznego Spółki Akcyjnej w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 listopada 2002 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną OSK 1466/04 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 maja 2004r., sygn. akt 7/IV SA 5046/02, po rozpoznaniu skargi [...] Zakładów Energetycznych S.A. w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 listopada 2002r. (nr [...]) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę skargę oddalił. W zawartych w uzasadnieniu motywach rozstrzygnięcia Sąd zwrócił uwagę na następujące okoliczności: zaskarżoną decyzją z dnia 4 listopada 2002r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie, po rozpoznaniu odwołania od decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia 17 września 2002r. (znak: [...]) odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Krośnieńskiego z dnia 19 sierpnia 2000r. (nr [...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę linii energetycznej uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy podniósł, iż Wojewoda Podkarpacki wadliwie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Bezzasadnie bowiem przyjął, że wniosek nie pochodzi od strony skoro wnioskodawca – B. K. nie był właścicielem gruntów objętych inwestycją w dacie wydawania decyzji zaś stał się nim po tej dacie tj. 31 maja 2000r. w drodze umowy darowizny z poprzednim właścicielem. Organ odwoławczy oparł swoje stanowisko na poglądzie Sądu Najwyższego zawartym w wyroku z dnia 26 maja 2000r. (I CKN 1183/99), zgodnie z którym stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji (art. 157 K.p.a.) nie jest tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Zdaniem organu odwoławczego art. 5 ust. l pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1997r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) jest przepisem materialnym, z którego wynika interes prawny właściciela – B. K., a tym samym posiada on przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Krośnieńskiego z dnia 19 sierpnia 2000r. Organ odwoławczy podkreślił, że zachodzą przesłanki do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, gdyż wydanie merytorycznej decyzji naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 K.p.a. W skardze do Sądu [...] Zakład Energetyczny S.A. w [...] domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji; podniósł, iż mimo błędnego uzasadnienia odpowiadała ona prawu. Zdaniem skarżącego Wojewoda Podkarpacki zasadnie odmówił wszczęcia postępowania bo "skoro inwestor miała umowę z poprzednim właścicielem na realizację inwestycji na jego gruncie to wniosek następcy prawnego poprzedniego właściciela nie może zostać uwzględniony z przyczyny bezprzedmiotowości". Wojewódzki Sąd Administracyjny skonstruował swoje uzasadnienie na pełnej afirmacji tez organu odwoławczego. W szczególności Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił pogląd organu odwoławczego, iż merytoryczne rozpoznanie odwołania przez organ wyższej instancji prowadziłoby do pominięcia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ewentualna decyzja zapadłaby z naruszeniem art. 15 K.p.a. tj. w jednej instancji bez możliwości odwołania się do instancji wyższej. Opisany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2004 r. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego pełnomocnik [...] Zakładów Energetycznych w [...] S.A. z wnioskiem o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W podstawie prawnej wniosku kasacyjnego powołano naruszenie przepisu art. 174 pkt 2 – Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędną wykładnię art. 138 § 2 K.p.a. i uznanie, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do rozpoznania sprawy merytorycznie, że zgodne z prawem jest uchylanie decyzji administracyjnej, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy nie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W związku z tym pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenia od strony przeciwnej kosztów postępowania kasacyjnego (w tym zastępstwa prawnego według stawki minimalnej). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż zapatrywanie zawarte w uzasadnieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jakoby merytoryczne rozstrzyganie spraw przez organy odwoławcze naruszało zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.) nie pozostaje w sprzeczności z treścią art. 138 K.p.a. Zasadą wyrażoną w art. 138 § l K.p.a. jest merytoryczne (reformatoryjne rozpoznawanie spraw). Wyjątek, obostrzony zaistnieniem określonych przesłanek dopuszcza art. 138 § 2 K.p.a. wprowadzający możliwość wydawania rozstrzygnięć kasacyjnych. Organ odwoławczy orzekając merytorycznie nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Rozstrzyganie kasacyjne, wedle woli ustawodawcy, ma charakter wyjątkowy. Nieuzasadnione sięganie po rozstrzygnięcia kasacyjne należy traktować jako formę pozbycia się odpowiedzialności za załatwienie sprawy. Materiał zebrany przez organ pierwszej instancji miał charakter kompletny, umożliwiający rozstrzygnięcie sprawy. Organ odwoławczy nie wskazał w żadnym miejscu, że w konkretnym przypadku był zobowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania tj. art. 172 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 12 70 ze zm., zwaną dalej p.p.s.a.). Zdaniem wnoszącego kasację, na co wskazuje treść uzasadnienia skargi, naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy skoro Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł wadliwości zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 listopada 2002r. (nr [...]) polegającej na nietrafnym wydaniu decyzji kasacyjnej tj. uchyleniu decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia 17 września 2002r. (znak: [...]), odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, po rozpatrzeniu wniosku B. K. o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, decyzji Starosty Krośnieńskiego z dnia 19 sierpnia 2000r. (nr [...], znak [...]) i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi odwoławczemu. Organ odwoławczy miał, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną powinność merytorycznego rozpoznania sprawy, nie zaś ograniczenie się do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej są chybione. Sąd pierwszej instancji zasadnie oddalił skargę [...] Zakładów Energetycznych S.A. w [...] na opisaną wcześniej decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 listopada 2002r. bowiem nie została ona wydana z naruszeniem prawa. W pełni przekonywująca jest argumentacja zawarta w uzasadnieniu wyroku. W decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia 17 września 2002r. Wojewoda Podkarpacki orzekł na podstawie art.157 § 3 o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Krośnieńskiego z dnia 19 sierpnia 2000r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia dla [...] Zakładu Energetycznego S.A. w [...] pozwolenia na budowę linii energetycznej. Decyzja Wojewody oparta była na przyjęciu poglądu o braku legitymacji (przymiotu strony) przez wnoszącego o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 19 sierpnia 2000r. B. K.. Inaczej mówiąc decyzja ta miała charakter procesowy i w żaden sposób nie odnosiła się i nie mogła odnosić co do merytorycznej oceny podstaw żądania stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 19 sierpnia 2000r. zawartych w art. 156 § l K.p.a. Organ odwoławczy – Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając odwołanie mógł ocenić jedynie trafność decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji pierwszoinstancyjnej i do tego prawidłowo się ograniczył, nie miał żadnego tytułu, więcej nie był właściwy do oceny istnienia bądź nieistnienia podstaw nieważności decyzji z art. 156 § l K.p.a. dlatego mógł jedyne uciec się do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. tj. uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Trafne jest spostrzeżenie Sądu, iż w przypadku orzekania przez organ odwoławczy w sprawie oceny podstaw stwierdzenia nieważności decyzji pozostawałoby to w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.); w takim przypadku organ odwoławczy orzekałby w innej sprawie niż sprawa objęta zakresem odwołania, wkraczałby w kompetencje Wojewody Podkarpackiego. Do oceny podstaw stwierdzenia nieważności wobec faktu uchylenia decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji właściwy może być jedynie organ właściwy w rozumieniu art. 157 § l K.p.a., w tym przypadku Wojewoda Podkarpacki. To prawda, gdy twierdzi wnoszący skargę kasacyjną, że podstawowym obowiązkiem organu odwoławczego jest wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Zasada ta jednak nie mogła znaleźć zastosowania w sprawie objętej wyrokiem Sądu pierwszej instancji. Wyłożone powody uzasadniały oddalenie skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 183 § l p.p.s.a.