OSK 1482/04

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Stebnicka /spr./, Sędziowie NSA Barbara Adamiak, Jan Paweł Tarno, Protokolant Urszula Radziuk, po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Janiny S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2004 r. sygn. akt I SA 2110/02 w sprawie ze skargi Janiny S. na decyzję Wojewody M. z dnia 30 lipca 2002 r. (...) w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej Kierownika Urzędu Rejonowego w L. (...) z dnia 30 kwietnia 1996 r. odmawiającej zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną. OSK 1482/04 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 18 maja 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Janiny S. na decyzję Wojewody M. (...) z dnia 30 lipca 2002 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty L. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia 30 kwietnia 1996 r. o odmowie zwrotu nieruchomości stanowiącej działkę nr 7 /obecnie nr 134/ o pow. 4.570 m2 położoną w Z. W uzasadnieniu wyroku sąd podał, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej - Urząd Spraw Wewnętrznych orzeczeniem z dnia 23 listopada 1959 r. (...), wydanym na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. - o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /Dz.U. nr 17 poz. 70/ wywłaszczyło m.in. Walentynę M. z nieruchomości o pow. 4.570 m2, położonej w Z. ustalając odszkodowanie na kwotę 21.119 zł z przeznaczeniem nieruchomości na budowę stopnia wodnego "D.". Na wniosek spadkobierców Walentyny M. toczyło się postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, zakończone decyzjami o odmowie jej zwrotu, które zostały uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 1995 r., IV SA 432/94. W dniu 30 kwietnia 1996 r. Kierownik Urzędu Rejonowego wydał decyzję ponownie odmawiając zwrotu nieruchomości, która to decyzja stała się ostateczna. Postępowanie administracyjne toczące się z ponownego wniosku o zwrot nieruchomości zakończone zostało decyzją Wojewody M. z dnia 26 kwietnia 2001 r. o umorzeniu postępowania wydaną z powołaniem się na powagę rzeczy osądzonej oraz przesłankę bezprzedmiotowości ponownego rozpoznania sprawy - art. 105 par. 1 Kpa. Na wniosek Janiny S. z dnia 18 maja 2001 r. zostało wszczęte kolejne postępowanie o uchylenie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 30 kwietnia 1996 r. w oparciu o art. 154 Kpa. W wyniku tego postępowania decyzją z dnia 12 lipca 2001 r. Starosta L. odmówił uchylenia decyzji. Wojewoda M. decyzją z dnia 30 lipca 2002 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty L. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę Janiny S. na decyzję Wojewody M. z dnia 30 lipca 2002 r. podał, że w myśl art. 154 Kpa decyzja ostateczna może być uchylona lub zmieniona jeśli na jej mocy żadna ze stron postępowania nie nabyła prawa oraz gdy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes stron. Jednocześnie wskazuje się, że decyzje odmowne dla stron traktuje się w doktrynie jako decyzje nie tworzące praw nabytych /J. Borkowski - KPA 1989 r. Wyd. II str. 251/. Decyzja odmowna w sprawie o zwrot nieruchomości kierowana jest wprawdzie do wywłaszczonego lub jego następców prawnych, jednak stronami takiego postępowania jest również właściciel nieruchomości /Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego/ oraz podmiot korzystający z nieruchomości na podstawie uzyskanego od właściciela nieruchomości tytułu prawnego. W rozpatrywanej sprawie stronami postępowania są tym samym Skarb Państwa oraz Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w W., jako zarządca nieruchomości, uiszczający należne opłaty. Sąd przyznaje, że skarżone decyzje jako odmowne nie tworzą praw nabytych dla następców prawnych byłych właścicieli nieruchomości lecz wnioskując a contrario odmowa zwrotu nieruchomości prowadzi do utrzymania w stanie niezmienionym dotychczasowych praw podmiotowych po stronie pozostałych stron postępowania. W świetle tych okoliczności sąd uznał za zbędne badanie pozostałych przesłanek, o których stanowi art. 154 par. 1 Kpa, tj. interesu społecznego lub słusznego interesu stron. Wskazuje się także, iż nawet gdybym w rozpatrywanej sprawie zaistniały przesłanki przewidziane w powyższym przepisie to i tak wobec zmiany prawa materialnego niemożliwe byłoby jej rozpatrzenie na podstawie art. 154 Kpa lecz na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741/. W dniu 18 sierpnia 2004 r. pełnomocnik Janiny S. wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2004 r. Strona skarżąca wnosząc o uchylenie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, zarzuca mu naruszenie art. 154 par. 1 Kpa. Wskazane uchybienie polegać ma na przyjęciu, że ostateczna decyzja administracyjna oddalająca wniosek o zwrot nieruchomości prowadzi do nabycia prawa po stronie uczestników postępowania tj. Skarbu Państwa przez co nie może być uchylona w trybie określonym tym przepisem - co miało wpływ na wynik postępowania. Skarżąca argumentując swoje stanowisko wskazuje, że nabycie własności nieruchomości przez Skarb Państwa nastąpiło w oparciu o decyzję wywłaszczeniową, a nie decyzję w przedmiocie odmowy zwrotu tej nieruchomości byłym właścicielom bądź ich następcom prawnym. Natomiast decyzja o odmowie zwrotu nieruchomości nie stwarza praw dla właściciela /Skarbu Państwa/, a w szczególności nie zwalnia go z obowiązku zwrotu nieruchomości, gdyż obowiązek ten istnieje w świetle prawa materialnego. Skarżąca podnosi, że sąd przyjmuje, że w wyniku decyzji odmawiającej zwrotu nieruchomości dotychczasowe prawa podmiotowe nadal pozostają w stanie niezmienionym, jednak jak wskazuje się w skardze kasacyjnej skutek ten nie jest związany z "nabyciem prawa" w wyniku takiej decyzji lecz są spowodowane cechą decyzji ostatecznej jaką jest niedopuszczalność ponownego rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Nadto podnoszono, że trwałość decyzji "jest fundamentalnym elementem regulacji procesowej a nie prawem nabytym strony postępowania - nabycie prawa odnosi się do sfery prawa materialnego i stosunku prawnego w wyniku konkretyzacji prawa". W tym zakresie w skardze kasacyjnej powołuje się komentarz B. Adamiak i J. Borkowskiego z 1996 r., str. 1690. Nabycie prawa jak podano w skardze może oznaczać tylko nowe uprawnienie w zakresie prawa materialnego, które stronie wcześniej nie przysługiwało. Musi być ono zindywidualizowane przez nazwanie konkretnego nowego uprawnienia lub istniejącego obowiązku, którego w wyniku decyzji nie trzeba spełniać. W sprawie niniejszej wniosek o uchylenie decyzji został złożony, gdy nastąpiła zmiana stanu prawnego w zakresie prawa materialnego. Poprzedni bowiem wniosek został oddalony w oparciu o nieobowiązujący już art. 69 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. - o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje; Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania - art. 183 par. 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. Zarzut skargi kasacyjnej oparty na podstawie art. 174 pkt 2 powołanej ustawy tj. na naruszeniu przepisów postępowania skierowany musi być przeciwko wyrokowi sądu orzekającego w I instancji - art. 173 par. 1 ustawy. Natomiast sąd ten badając legalność zaskarżonych decyzji nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ reguluje w pełni postępowanie przed sądami administracyjnymi. W tej sytuacji za niedopuszczalne należy uznać oparcie skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie jedynym podnoszonym przez stronę zarzutem jest naruszenie przez sąd art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd orzekający nie stosował i nie mógł stosować tego przepisu w ramach prowadzonego postępowania sądowego. Sąd dokonał jedynie kontroli czy organy administracyjne prawidłowo odmówiły zastosowania tego przepisu i nie uchyliły decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 30 kwietnia 1996 r. odmawiającej zwrotu nieruchomości. W skardze kasacyjnej poza zarzutem naruszenia art. 154 Kpa strona nie zgłosiła innych zarzutów, ani nie wskazała przepisów, które naruszył sąd orzekający i to przepisów z zakresu postępowania sądowoadministracyjnego czy też z zakresu prawa materialnego. Wobec tego, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest zgłoszonymi podstawami skargi kasacyjnej, a zgłoszony zarzut nie mieści się w przewidzianej podstawie z art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./.