OSK 151/04

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Gliniecki, Sędziowie NSA Barbara Adamiak, Eugeniusz Mzyk /spr./, Protokolant Urszula Radziuk, po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2004 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. M. K. od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 16 maja 2002 r. sygn. akt II SA /Lu 106/01 w sprawie ze skargi K. M. K. na uchwałę Rady Gminy w Końskowoli z dnia 15 grudnia 2000 r. Nr XXIII/145/2000 w przedmiocie rozpatrzenia zarzutów i protestów złożonych do projektu zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchyla zaskarżony wyrok w części oddalającej skargę oraz stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek nr 811 i nr 812. Wyrokiem z dnia 16 maja 2002 r., sygn. akt II SA/Lu 106/01, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie, po rozpoznaniu skargi K. M. K. na uchwałę Rady Gminy w Końskowoli z dnia 15 grudnia 2000 r. Nr XXIII/145/2000, w przedmiocie rozpatrzenia zarzutów i protestów złożonych do projektu zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr 237 a w pozostałej części skargę oddalił. W motywach wyroku Sąd powołał się na unormowanie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U z 1999 r. Nr 15 poz. 139/, które powierza radzie gminy, jako zadanie własne, ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Tego rodzaju unormowanie oznacza, że rada gminy posiada określone władztwo planistyczne zaś w takiej sytuacji kontrola Sądu nie może dotyczyć zarówno celowości jak i słuszności podejmowanych rozstrzygnięć. Procedura planistyczna ma natomiast zapewnić racjonalność końcowych rozwiązań z uwzględnieniem ochrony interesów osób trzecich. Temu celowi służy instytucja zarzutów i protestów. O konkretnych rozwiązaniach decyduje rada gminy. W ocenie Sądu przeznaczenie działki nr. 237 pod urządzenia komunikacyjne (zatoka) w sposób oczywisty narusza zasady racjonalnego planowania. W sprawie nie potwierdziły się natomiast zarzuty naruszenia procedury planistycznej. W tej sytuacji - "Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów prawa w kwestii przeznaczenia działki nr. 237; odnośnie pozostałych działek skarga nie podlega uwzględnieniu". Na tej podstawie Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Gminy w Końskowoli z dnia 15 grudnia 2000 r Nr XXIII/145/2000 w części dotyczącej działki nr 237 a w pozostałej części skargę oddalił. Od powyższego wyroku rewizję nadzwyczajną do Sądu Najwyższego, wniósł Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego (k. 47), zarzucając wyrokowi w szczególności rażące naruszenie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz. U 74 poz. 368 ze zm./ oraz art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U z 1999 r Nr 15 poz. 139 ze zm./. W związku z reformą sądownictwa administracyjnego, Sąd Najwyższy postanowieniem z dnia 7 stycznia 2004 r., sygn. akt III RN 11/03, umorzył postępowanie, wszczęte wniesieniem rewizji nadzwyczajnej, w oparciu o art. 102 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U Nr 153 poz. 1271 ze zm./, Powołując się na postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 stycznia 2004 roku - skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od w/w wyroku z dnia 16 maja 2002 roku wniósł K. M. K., na podstawie art. 101 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U Nr 153 poz. 1271 ze zm./. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia prawa materialnego i procesowego z powołaniem się na przepis art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ramach tych zarzutów podniesiono naruszenie art. 24 ust 1 i art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa w związku z art. 59 powołanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym a także art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym. Według twierdzeń wnoszącego skargę kasacyjną zaskarżony wyrok, w odniesieniu do działek 811 i 812, narusza prawo, gdyż akcentuje jedynie kontrolę procedury planistycznej wraz z władztwem planistycznym gminy. Sąd nie dostrzegł również, że zaskarżona uchwała, nie uwzględniająca zarzutów, nie zawiera szczegółowego i racjonalnego uzasadnienia. W oparciu o te zarzuty w skardze kasacyjnej zgłoszony został wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w części oddalającej skargę na uchwałę Rady Gminy w Końskowoli z dnia 15 grudnia 2000 r. (w odniesieniu do działek 811 i 812). Postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2004 r. skarga kasacyjna została odrzucona, które to postanowienie zostało następnie uchylone (k. 45 akt sądowych). Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zarzuty skargi kasacyjnej (stanowiące w istocie powtórzenie i przetworzenie argumentów uprzednio wniesionej i nie rozpoznanej rewizji nadzwyczajnej Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego i wprost się do niej odwołujące), są uzasadnione. Przede wszystkim trafny jest zarzut naruszenia art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz. U 74 poz. 368 ze zm./ oraz art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U z 1999 r. Nr 15 poz. 139 ze zm./. Wymaga podkreślenia, że powołany przepis art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowił podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały, stanowi, iż uchwała rady gminy o odrzuceniu zarzutów powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Ten wymóg ustawowy ma zapewnić z jednej strony skuteczność ochrony praw podmiotowych właścicieli nieruchomości, którzy mają prawo poznać argumentację leżącą u podstaw odrzucenia ich zarzutów a z drugiej umożliwić ocenę legalności (zgodności z prawem) rozstrzygnięcia, której dokonuje Sąd. W zaskarżonej uchwale trudno dopatrzeć się takiego uzasadnienia, co podniesiono już w wywodach rewizji nadzwyczajnej a także w skardze kasacyjnej. Natomiast z odpowiedzi na skargę, zawartej w piśmie Rady Gminy Końskowola wynikałoby, że zarzuty uznano za bezpodstawne, gdyż nie odpowiadają koncepcji projektanta planu. Takie uzasadnienie, co oczywiste, stanowi naruszenie art. 24 ust. 1 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i nie wymaga dalszego uzasadnienia. Poczynieni e tego ustalenia wprost prowadzi do konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały (a nie uchylenia, gdyż takiej formy rozstrzygnięcia nie przewidują przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Już tylko z tego względu niezrozumiałe, a częściowo niekonsekwentne jest stanowisko zajęte przez Sąd, który stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr 237, a w pozostałej części skargę oddalił (w odniesieniu do działek 811 i 812). Niezależnie od tego wskazać należy, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd powołując się na treść art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przyjął, że rada gminy wykonuje przyznane jej ustawą tzw. władztwo planistyczne do ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu oraz że w takiej sytuacji kontrola Sądu w istocie sprowadza się do oceny zachowania procedury planistycznej. Tego rodzaju stanowisko Sądu stanowi błędną wykładnię omawianego przepisu prawa. Uszło uwadze Sądu, co trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, a uprzednio w wywodach rewizji nadzwyczajnej, że tzw. władztwo planistyczne gminy aczkolwiek jest atrybutem władzy to jednak nie oznacza dowolności i podlega kontroli sądu. W pewnym uproszczeniu można by porównać omawiane władztwo planistyczne do uznania administracyjnego, które jak wiadomo nie oznacza i nie może oznaczać dowolności. Inaczej rzecz ujmując, rozpoznając zarzuty właścicieli nieruchomości do projektu planu miejscowego rada gminy obowiązana jest wskazać czy i dlaczego dokonany został wybór określonego wariantu planu, jakie argumenty przemawiają za tym wyborem a także czy jest to wybór optymalny, uwzględniający interesy osób trzecich. Dopiero tak przedstawiona argumentacja pozwala na ocenę czy nie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego. Odmienne stanowisko Sądu stanowi naruszenie art. 24 ust. 1 cyt. już ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym, a także naruszenie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz. U 74 poz. 368 ze zm./. W tym stanie rzeczy skoro podniesione w kasacji zarzuty okazały się uzasadnione Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U Nr 153 poz. 1270 ze zm./, orzekł jak w sentencji.