OSK 1511/04

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ludwik Żukowski (spr.), Sędziowie NSA Stanisław Nowakowski, Alicja Plucińska-Filipowicz, Protokolant Łukasz Celiński, po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2004 r. sygn. akt I SA 2077/03 w sprawie ze skargi Ogólnopolskiej Izby Gospodarczej Komunikacji Kablowej w Zielonej Górze na postanowienie Ministra Kultury z dnia 27 czerwca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 czerwca 2004r., sygn. akt I SA/2077/03, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Ogólnopolskiej Izby Gospodarczej Komunikacji Kablowej w Zielonej Górze na postanowienie Ministra Kultury z dnia 27 czerwca 2003r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uchylił zaskarżone postanowienie. Zawarte w uzasadnieniu wyroku zasadnicze motywy rozstrzygnięcia były następujące: Minister Kultury postanowieniem z dnia 27 czerwca 2003r. stwierdził, że wniosek Ogólnopolskiej Izby Gospodarczej Komunikacji Kablowej z siedzibą w Zielonej Górze (zwanej dalej OIGKK) o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzją Ministra Kultury z dnia 5 marca 2003 r. (w uzasadnieniu niepodano numeru decyzji) w sprawie zmiany zezwolenia na zbiorowe zarządzanie Związku Producentów Audio –Video jest niedopuszczalny. Z uzasadnienia postanowienia wynikało, że stroną postępowania o zmianę treści zezwolenia jest organizacja zbiorowego zarządzania składająca wniosek o zmianę zezwolenia (w tym przypadku Związek Producentów Audio-Video), OIGKK mogłaby uczestniczyć w postępowaniu jedynie na prawach strony, po złożeniu w trakcie trwającego postępowania stosownego wniosku na podstawie art. 31 K.p.a . Wniosek OIGKK zgłoszony pismem z dnia 18 marca 2003r. nie został merytorycznie rozpoznany bowiem został złożony już po zakończeniu postępowania w pierwszej instancji, nie został też złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. OIGKK w odwołaniu (w uzasadnieniu nie wskazano jakiej decyzji odwołanie dotyczyło) powołało się na swoje pismo "z dnia 31 stycznia, które do Ministra Kultury wpłynęło z datą 24 stycznia", zawierało ono, w przekonaniu OIGKK, wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze strony. W ocenie Ministra żądanie zawarte w piśmie było ogólnikowe, dotyczyło wielu spraw, zawierało wniosek informowania o postępowaniach administracyjnych i dopuszczenia do udziału w już toczących się postępowaniach, które będą wszczynane w przyszłości. W skardze do Sądu na powyższe postanowienie OIGKK wniosła o jego uchylenie zarzucając naruszenie art.134, art.107 § 3 K.p.a . oraz błędne przyjęcie daty przyjęcia wniosku o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu. Wedle oceny Sądu strona skarżąca słusznie zarzuciła naruszenie art.134 K.p.a ., gdyż nie było podstaw do wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność wniosku OIGKK o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Kultury z dnia 5 marca 2003r. W sytuacji, gdy wpłynął wniosek skarżącego o dopuszczenie go, jako organizacji społecznej do udziału w postępowaniu wszczętym na wniosek Związku Producentów Audio-Video o zmianę zezwolenia na zbiorowe zarządzanie, organ winien był rozpatrzyć merytorycznie wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu i wydać w tym zakresie stosowne postanowienie na podstawie art.31 § 2 K.p.a . W przypadku wydania postanowienia o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Dopiero prawomocne postanowienie w kwestii dopuszczenia bądź też odmowy dopuszczenia skarżącego do udziału w postępowaniu pozwoliłoby na prawidłowe rozstrzygnięcie kwestii dopuszczalności wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy. Opisany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2004r. został zaskarżony skargą kasacyjną przez Ministra Kultury, reprezentowanego przez umocowanego pełnomocnika w rozumieniu art. 175 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U . Nr 153, poz.1269 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a .). Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono 1) wydanie go z naruszeniem art. 134, 31 § 1 i 2 i art.1 § 1 w zw. z art. 61 § 3 i art.9 K.p.a . mające wpływ na wynik sprawy poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. poprzez przyjęcie, że Minister Kultury był zobowiązany w postępowaniu o zmianę zezwolenia na zbiorowe zarządzania prawami pokrewnymi Związku Producentów Audio-Video rozpatrzyć merytorycznie pismo OGIKK z dnia 24 stycznia 2003r., doręczone Ministrowi Kultury w dniu 31 stycznia 2003r. jako wniosek organizacji społecznej o dopuszczenie do udziału w postępowaniu o zmianę zezwolenia Związku Producentów Audio-Video na zasadzie art.31 K.p.a .; 2) naruszenie przepisu art.141 § 4 p.p.s.a . poprzez niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności tj. przeanalizowanie pisma OIGKA z dnia 24 stycznia 2003r. i nieodniesienie się do stanowiska Ministra Kultury w zakresie dokonanej przez niego oceny prawnej tego pisma. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd w żadnym miejscu nie odniósł się do pisma pełnomocnika OIGKK z dnia 24 stycznia 2003r., doręczonego Ministrowi Kultury w dniu 31 stycznia 2003r., które miało charakter ogólny, dotyczyło bieżącego informowania Izby o toczących się postępowaniach administracyjnych zarówno przed Ministrem Kultury, jak i Komisją Prawa Autorskiego, dotyczących zmiany zezwoleń organizacji zbiorowego zarządzania prawami autorskimi i prawami pokrewnymi, jak i zatwierdzania tabel wynagrodzeń za korzystanie z utworów lub artystycznych wykonań. Pismo dotyczyło również dopuszczenia do udziału w postępowaniach mających toczyć się w przyszłości. Tak sformułowany wniosek trudno było zakwalifikować jako wniosek o dopuszczenie do udziału w konkretnej sprawie administracyjnej, która ma charakter indywidualny co oznacza, że dotyczy ona imiennie określonego podmiotu oraz jego konkretnych praw i obowiązków. Wniosek z 31 stycznia został potraktowany jako jedno z pism wpływających w tym czasie do Ministra Kultury od pełnomocnika OIGKK. Podane powody przesądziły, że cyt. wielokrotnie pismo z dnia 24 stycznia nie zostało potraktowane jako wniosek o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Postępowanie w sprawie zostało zakończone decyzją z dnia 5 marca 2003r., doręczonej stronie tego samego dnia. Ponowny wniosek OIGKK o dopuszczenie do udziału w postępowaniu został złożony w dniu 18 marca 2003r., a więc po zakończeniu postępowania, nie został zatem merytorycznie rozpatrzony. W konkluzji skargi stwierdzono, że Sąd nie rozważył charakteru prawnego wniosku OIGKK z dnia 24 stycznia 2003r., nie został również przez Sąd oceniony fakt, że Izba w swoim piśmie z dnia 18 marca 2003r. de facto złożyła wniosek o dopuszczenie do udziału w indywidualnej sprawie zmiany zezwolenia Związku Producentów Audio-Video, szczegółowo uzasadniając udział Izby w tym postępowaniu. Ogólnopolska Izba Gospodarcza Komunikacji Kablowej w odpowiedzi na skargę kasacyjną Ministra Kultury wniosła o jej oddalenie jako nie mającej usprawiedliwionych podstaw. W uzasadnieniu zawarto polemikę z argumentacją skargi oraz wskazano na trafność rozstrzygnięcia podjętego przez Sąd. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Na początku należy podnieść, iż zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej zostały sformułowane nieprecyzyjnie. W pkt 1) petitum skargi wskazano na naruszenie przez Sąd przepisów postępowania administracyjnego mające wpływ na wynik sprawy tj. art.134, 31 § l i 2 K.p.a . w zw. z art.61 § 3 i art.9 K.p.a . W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwala się pogląd, iż z istoty skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego od wyroku sądu administracyjnego pierwszej instancji, wynika, że podstawą takiej skargi może być naruszenie przez sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz, Warszawa 2005, s.546 oraz powołane tam orzecznictwo). W pkt 2 skargi kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a . stanowiącego o wymogach jakie powinno spełniać uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji. Wadliwe uzasadnienie wyroku może stanowić podstawę skargi kasacyjnej z art.174 pkt 2 p.p.s.a . tj. naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w zw. z art.141 § 4. Dodać przy okazji należy, iż w skardze kasacyjnej ograniczono się tylko do powołania art. 141 § 4 p.p.s.a ., nie odwołano się do wyjściowej w tym przypadku regulacji z art. 174 pkt 2 p.p.s.a . W rzeczywistości istota argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej opiera się na braku zajęcia w uzasadnieniu Sądu pierwszej instancji stanowiska wobec ważnych kwestii prawnych objętych granicami sprawy rozpoznawanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Z taką motywacją skargi kasacyjnej należy się zgodzić mimo wskazanych oczywistych usterek formalnych skargi kasacyjnej, które wedle oceny Sądu nie dały wystarczających powodów do jej odrzucenia a limine. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a . uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracyjny, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zasadnicze znaczenie w uzasadnieniu wyroku ma wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, jest to ważne dla stron oraz ewentualnie dla sądu wyższej instancji w celu oceny, czy w tym zakresie nie popełniony został błąd. Samo więc powołanie przepisów prawnych nie jest wystarczające; uzasadnienie powinno zatem zawierać interpretację przepisu w związku z rozpoznawaną sprawą. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie odpowiada przedstawionym wyżej standardom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a . Przypomnieć należy wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, iż lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną, pozbawiające stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, a organ administracji wskazówek co dalszego kierunku prowadzenia postępowania administracyjnego narusza prawo (wyrok NSA z 31 maja 2004r., FSK 119/04). Sąd podziela rozwinięte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty o braku odniesienia się w uzasadnieniu przez Sąd pierwszej instancji do kluczowych kwestii sprawy. Za taką oceną przemawiają następujące argumenty: po pierwsze, w uzasadnieniu zauważalny jest dysonans między informacjami zawierającymi przedstawienie stanu sprawy a fragmentem wskazującym na podstawy prawne przemawiające za zasadnością skargi; ten drugi istotny fragment uzasadnienia jest ogólnikowy i lakoniczny. Po drugie, Sąd apriorycznie przyjął, iż w konkretnym przypadku Minister Kultury naruszył art.134 K.p.a ., gdyż nie było podstaw do wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność wniosku Ogólnopolskiej Izby Gospodarczej Komunikacji Kablowej (OIGKK) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Kultury z dnia 5 marca 2003r. (w uzasadnieniu nie podano numeru decyzji). Wyrażony pogląd nie został wsparty jakimkolwiek wywodem o powodach naruszenia art.134 K.p.a . Po trzecie, równie apriorycznie Sąd zaakceptował fakt, iż w konkretnym przypadku wpłynął wniosek OIGKK o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze organizacji społecznej. Sąd ograniczył się do przyjęcia, iż wniosek taki został złożony nie odnosząc się w żaden sposób do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Ministra Kultury z dnia 27 czerwca 2003r. (DP.WPA.024/155/03/ik), gdzie wskazywano, że w istocie wniosku spełniającego prawne wymogi dopuszczenia do udziału w postępowaniu nie złożono. Po czwarte, Sąd w żadnym miejscu nie wspomniał, jakie zdarzenie w sprawie należało traktować jako wniosek OIGKK o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie jako organizacji społecznej. W skardze kasacyjnej trafnie zarzucono brak dokonania przez Sąd oceny, czy wniosek OIGKK z dnia 24 stycznia 2003r. należało traktować jako prawnie skuteczne żądanie dopuszczenia OIGKK do udziału w postępowaniu administracyjnym, to samo dotyczy braku oceny w uzasadnieniu wyroku pisma OIGKK z dnia 18 marca 2003r. Brak zajęcia przez Sąd jednoznacznego stanowiska odnośnie kwestii, czy i kiedy był w sprawie złożony wniosek o dopuszczenie OIGKK do udziału w postępowaniu miał istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia z dnia 27 czerwca 2003r. Sąd na końcu skonstatował, iż zaskarżone postanowienie z dnia 27 czerwca 2003r. "zapadło z naruszeniem (...) przepisów proceduralnych co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" co uzasadniało uchylenie zaskarżonego postanowienia. Jak starano się wykazać taka ostateczna konkluzja Sądu zawarta w uzasadnieniu nie została w sposób precyzyjny i jednoznaczny wsparta od strony jurydycznej. Z wyłożonych dotychczas przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art.181 i 183 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.