OSK 1632/04

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Sędziowie NSA Janina Antosiewicz (spr.), Zbigniew Rausz, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Janiny U. od wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 czerwca 2004 r. sygn. akt III SA/Łd 615/04 w sprawie ze skargi Janiny U. na decyzję Wojewody Ł. z dnia 10 września 2003 r. (...) w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 30 czerwca 2004 r. III SA/Łd 615/04 oddalił skargę Janiny U. na decyzję Wojewody (...) z dnia 10 września 2003 r. (...), odmawiającą zmiany w trybie art. 155 Kpa decyzji ostatecznej przyznającej zasiłek przedemerytalny. W uzasadnieniu wyroku Sąd powołał się na ustalenia organów, z których wynikało, iż decyzją Starosty Powiatu Z. (...) z dnia 3 stycznia 2001 r. przyznano Janinie U. zasiłek przedemerytalny w wysokości 120% zasiłku dla bezrobotnych. W dniu 3 czerwca 2003 r. Janina U. złożyła wniosek o zmianę tej decyzji na podstawie art. 155 Kpa i przyznanie zasiłku w wysokości 160% kwoty bazowej podnosząc, że zostały spełnione przesłanki z art. 155 Kpa, bowiem brak jest przepisów szczególnych które sprzeciwiałyby się zmianie przedmiotowej decyzji a za jej zmianą przemawia słuszny interes strony. Starosta decyzją z dnia 25 czerwca 2003 r. odmówił zmiany swej wcześniejszej decyzji ostatecznej z dnia 3 stycznia 2001 r. i przyznania zasiłku w wysokości 160%, gdyż sprzeciwia się temu art. 37j ustawy z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /t.j. Dz.U. 1997 nr 25 poz. 128 ze zm./. Zgodnie z ust. 5 tego przepisu, prawo do pobierania zasiłku przedemerytalnego w wysokości 160% kwoty zasiłku dla bezrobotnego przysługuje osobie, z którą stosunek pracy lub stosunek służbowy został rozwiązany z przyczyn dotyczących zakładu pracy w sytuacji, gdy w okresie nie dłuższym niż 3 miesiące, zakład ten rozwiązał stosunek pracy lub stosunek służbowy z co najmniej 100 pracownikami wykonującymi pracę na terenie jednego powiatowego urzędu pracy. Powyższy warunek nie został, zdaniem organu, spełniony w rozpoznawanej sprawie, a sugestia skarżącej, iż należy zsumować ilość zwolnionych osób na terenie działania jednego powiatowego urzędu pracy jest błędna i sprzeczna z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2002 r., OPS 10/02. Odwołanie od powyższej decyzji organu pierwszej instancji złożyła Janina U. i podniosła, iż art. 155 Kpa daje organowi prawo do zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której nabyła prawo do zasiłku przedemerytalnego w wysokości 120% kwoty bazowej. Uzasadniając swoje żądanie skarżąca wskazała, iż stosownie do art. 37j ust. 5 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu przysługuje jej zasiłek przedemerytalny w wysokości 160% kwoty bazowej, gdyż było ponad 100 osób zwolnionych z przyczyn dotyczących zakładu pracy na terenie tego samego powiatowego urzędu pracy. Z pracy została zwolniona w wyniku zwolnienia grupowego, a mimo to otrzymała zasiłek przedemerytalny w wysokości 120% kwoty podstawowej zasiłku. Wskazała, iż sześć innych osób zwolnionych w tym samym, co ona miesiącu, z tego samego zakładu pracy, wniosło do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargi na decyzje w przedmiocie przyznania im zasiłku przedemerytalnego w wysokości 120% i na mocy wyroku Sądu Starosta Z. zmienił im decyzje i przyznał zasiłek w wysokości 160% kwoty bazowej. Skarżąca podniosła, iż skoro organ na skutek wyroków NSA zmienił decyzje w sprawach, które były takie same jak jej i wielu innych to powinien być konsekwentny i zmienić również decyzje, co do reszty uprawnionych. Powołała się również na art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, iż wszyscy są równi wobec prawa i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Decyzją z dnia 10 września 2003 r. (...) Wojewoda (...), na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa oraz art. 11 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu i innych ustaw /Dz.U. nr 154 poz. 1793/ w związku z art. 37j ust. 2, 3 i 5 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. 1997 nr 25 poz. 128 ze zm./ oraz art. 6c ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. 2003 nr 58 poz. 514 ze zm./ utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielił pogląd przyjęty w orzecznictwie NSA, iż określony w art. 37j ust. 5 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, warunek w postaci rozwiązania stosunku pracy /stosunku służbowego/ z przyczyn dotyczących zakładu pracy w okresie nie dłuższym niż 3 miesiące, z co najmniej 100 pracownikami odnosi się do jednego zakładu pracy i to do tego zakładu pracy, z którego zwolniona została osoba występująca o przyznanie zasiłku przedemerytalnego w podwyższonej wysokości. Organ odwoławczy podniósł, że w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ustalono, iż umowa o pracę zawarta przez skarżącą z firmą "Z." S.A. rozwiązana została na mocy porozumienia stron w dniu 27 grudnia 2000 r., z przyczyn dotyczących zakładu pracy, jednak w okresie nie dłuższym niż 3 miesiące nie doszło do zwolnienia z tego zakładu co najmniej 100 pracowników z przyczyn dotyczących pracodawcy. Wobec tego, że w dniu rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy J. U. nie spełniła przesłanek określonych w art. 37j ust. 3 i 5 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, organ nie znalazł podstaw do uchylenia bądź zmiany decyzji organu pierwszej instancji. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniosła Janina U. i zażądała uchylenia decyzji Wojewody (...) z dnia 10 września 2003 r. przytaczając te same argumenty co w odwołaniu, z powołaniem się na zapadłe w podobnych sprawach wyroki NSA. Skarżąca zarzuciła, iż organ nie może powoływać się na wiążącą moc uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 21 października 2002 r., gdyż decyzje przyznające tym sześciu osobom prawo do zasiłku przedemerytalnego w wysokości 160% kwoty bazowej wydane zostały dwa miesiące po ukazaniu się przytaczanej uchwały. Dodała, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu, iż każda decyzja jest wydawana indywidualnie, ponieważ indywidualnie mogą być rozważane tylko okoliczności prawa do zasiłku, natomiast to w jakiej wysokości wypłaca się zasiłek grupie osób zwolnionych w jednym terminie na terenie jednego powiatowego urzędu pracy nie jest sprawą indywidualną. W odpowiedzi na skargę Wojewoda (...) wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał, nadto, że co do tych osób, którym NSA uchylił decyzje w sprawie przyznania zasiłku przedemerytalnego w wysokości 120%, organ był związany oceną prawną Sądu zawartą w wyroku i musiał przyznać tym osobom zasiłek przedemerytalny w podwyższonej wysokości. W sprawach, w których takiego związania nie było, organy zatrudnienia podejmowały decyzje zgodnie z brzmieniem art. 37j ust. 5 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz zgodnie z treścią uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 21 października 2002 r. Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 1 kwietnia 2004 r., po rozpoznaniu wniosku Wojewody (...), zarządzono połączenie sprawy ze skargi Janiny U. w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej z dnia 3 stycznia 2001 r. ze sprawą w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji - II SA/Łd 445/03 i ze sprawą II SA/Łd 1822/03 dot. odmowy wznowienia postępowania, które jednakże postanowieniem z 30 czerwca 2004 r. wyłączono do odrębnego postępowania. Oddalając skargę strony na decyzję ostateczną Wojewody z 10 września 2003 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi powołał się na przepis art. 155 Kpa, który określa prawne przesłanki dopuszczalności lub zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła prawa. Zmiana taka lub uchylenie może nastąpić tylko wówczas, gdy przemawia za tym interes społeczny i słuszny interes strony, a uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Postępowanie prowadzone w tym trybie jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem nie jest merytoryczne rozpoznanie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już w sprawie decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie czy za zmianą /uchyleniem/ przemawia interes społeczny i słuszny interes strony przy jednoczesnym uwzględnieniu ewentualnych przepisów szczególnych, które wykluczałyby możliwość takiej zmiany /uchylenia/. Należy mieć przy tym na uwadze, że decyzje wydawane na podstawie art. 155 Kpa są decyzjami opartymi na konstrukcji uznania administracyjnego, wobec czego, sądowa kontrola ich legalności jest ograniczona i sprowadza się do zbadania, czy organ rozstrzygający oceniał sprawę pod kątem wymienionych w tym przepisie dyrektyw. Sąd bada, czy dokonana przez organ administracji publicznej ocena i przyjęte rozstrzygnięcie wynikają z racjonalnych, logicznych motywów oraz czy uzasadnienie takiej decyzji dotyczy wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i nie naruszy zasady, określonej w art. 7 Kpa. W przedmiotowej sprawie organy nie stwierdziły istnienia przesłanek umożliwiających uchylenie, bądź zmianę decyzji ostatecznej przyznającej skarżącej zasiłek w wysokości 120% kwoty bazowej. Zdaniem Sądu ocena ta nie nasuwa zastrzeżeń. Słuszny interes strony w rozumieniu art. 155 Kpa musi być bowiem rozumiany jako interes znajdujący oparcie w przepisach prawa. Zgodnie z art. 37j ust. 5 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji o przyznaniu skarżącej prawa do zasiłku przedemerytalnego /t.j. Dz.U. 1997 nr 25 poz. 128 ze zm./ zasiłek przedemerytalny w podwyższonej wysokości przysługiwał osobie, nie zamieszkałej w powicie /gminie/ uznanym za zagrożony szczególnie wysokim bezrobociem strukturalnym, jeżeli stosunek pracy lub stosunek służbowy rozwiązany został z przyczyn dotyczących zakładu pracy w okresie nie dłuższym niż 3 miesiące z co najmniej 100 pracownikami wykonującymi pracę na terenie jednego powiatowego urzędu pracy. Przy czym, warunek w postaci rozwiązania stosunku pracy /stosunku służbowego/ odnosi się do jednego zakładu pracy i to do tego zakładu pracy, z którego zwolniona została osoba występująca o przyznanie zasiłku przedemerytalnego w wysokości 160% kwoty bazowej /uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 21 października 2002 r., OPS 10/02/. Z okoliczności ustalonych w tej sprawie wynika w sposób bezsporny, iż skarżąca nie spełniła warunków z przytoczonego przepisu, bowiem w okresie nie dłuższym niż 3 miesiące "Z." S.A. nie rozwiązał stosunku pracy z przyczyn dotyczących pracodawcy z grupą co najmniej 100 pracowników. Brak było zatem podstaw do przyznania skarżącej zasiłku w podwyższonej wysokości, jak również nie było podstaw prawnych do tego, aby organ zatrudnienia mógł ostateczną decyzję przyznającą zasiłek w należnej kwocie zmienić i wydać nową. Ta nowa decyzja byłaby sprzeczna z art. 37j ust. 5 ustawy. Zasadnie organy odniosły się do okoliczności przyznania innym osobom, których sprawy rozpoznawał NSA, zasiłku w podwyższonej wysokości. Wyroki NSA, uchylające decyzje przyznające zasiłki w wysokości 120%, zapadły przed podjęciem uchwały NSA z 21 października 2002 r. i zgodnie z art. 30 ustawy z 11 maja 1985 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ ocena prawna wyrażona w tych orzeczeniach wiązała organy. Wyroki te, wydane w indywidualnych sprawach, nie mogą stanowić podstawy do zmiany decyzji w tej sprawie, gdyż wiązały one jedynie w sprawach będących przedmiotem rozpoznania sądu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Janina U., reprezentowana przez adwokat Krzysztofa T. i opierając ją na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego art. 155 Kpa, polegające na przyjęciu, iż nie zachodzą przesłanki do uchylenia decyzji Wojewody (...) z dnia 10 września 2003 r. w sytuacji gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, iż istnieją przesłanki prawne do uchylenia decyzji. Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona powołuje się na żądanie z dnia 18 marca 2003 r. wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia 3 stycznia 2001 r. podnosząc, że dopiero w marcu 2003 r. dowiedziała się o decyzjach Starosty zmieniających decyzje dla 6 osób, zwolnionych równocześnie ze skarżącą z pracy w "Z." S.A., na skutek wyroków NSA. Skarżąca dochowała ustawowego terminu do wniesienia skargi o wznowienie postępowania określonego w art. 148 par. 1 Kpa. W tym właśnie strona upatruje istnienie słusznego interesu strony, będącego ustawową przesłanką do zmiany decyzji w trybie art. 155 Kpa. Osoby zwolnione wraz ze skarżącą otrzymały zasiłek przedemerytalny w wysokości 160% kwoty bazowej. Janina U. udowodniła, że nie ze swej winy nie brała udziału w postępowaniu z odwołania od decyzji Starosty, gdyż została poinformowana, że nie jest konieczne składanie skargi do NSA, bowiem wystarczającym jest, aby Sąd ten wydał wyroki korzystne dla innych osób. Podanie skarżącej, mimo zachowania terminu /co potwierdza wyrok I SA/Wr 1038/97/, załatwiono odmawiając wznowienia. Skarżąca wykazała brak konsekwencji w działaniu Starosty, który powoływał się w decyzji o odmowie wznowienia na wiążącą moc uchwały NSA z dnia 21 października 2002 r. OPS 10/02, a także to, że decyzje zmieniające wysokość zasiłku osobom zwolnionym równocześnie z nią zostały wydane po upływie 2 miesięcy od ukazania się owej uchwały. Uchwała ta nie miała mocy wiążącej w przedmiotowej sprawie i wyrażony w niej pogląd mógł zostać nieuwzględniony dlatego, że prowadziło to do rażącego naruszenia interesu strony oraz różnego traktowania w świetle prawa osób znajdujących się w analogicznym stanie faktycznym. Zdaniem skarżącej nie uzyskała ona od organów należytych i wyczerpujących informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków w związku z tym nie miała możliwości obrony swoich praw. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda (...) wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji oraz zaskarżonym wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Skarga kasacyjna zgodnie z art. 175 par. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ powinna być sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego. Z wprowadzeniem przymusu adwokacko-radcowskiego wiążą się szczególne wymagania określone w art. 176 powołanej ustawy, jakim powinna odpowiadać skarga kasacyjna. Oprócz wymagań przepisanych dla pism procesowych winna zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Wniesiona skarga kasacyjna wskazuje wprawdzie podstawę - art. 174 pkt 2 Kpa ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, lecz nie określa jakie przepisy tej ustawy naruszył Wojewódzki Sąd Administracyjny. Podstawę z art. 174 pkt 2 strona skarżąca wiąże z naruszeniem art. 155 Kpa, którego to przepisu nie stosował Sąd pierwszej instancji, a jedynie oceniał zastosowanie tego przepisu przez organy wydające decyzje. Ocenie tej nie można przypisać zarzutu naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny z racji umocowania z art. 183 par. 1 ustawy związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, iż Sąd ten rozpoznaje sprawę tylko w zakresie podniesionego zarzutu. Sąd odwoławczy nie jest uprawniony na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej ustalać jakie ewentualnie przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w kontekście podniesionych zarzutów i argumentów strony mogłyby mieć zastosowanie i jakie przepisy naruszył Sąd I instancji. Z urzędu Sąd odwoławczy bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, a w niniejszej sprawie żadna z przesłanek z art. 183 par. 2 powołanej ustawy nie wystąpiła. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, iż skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw oddalił ją na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.