OSK 1707/04

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Eugeniusz Mzyk, Sędziowie NSA Krystyna Borkowska (spr.), Maria Wiśniewska, Protokolant Anna Wieczorek, po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 września 2004 r. sygn. akt 7 /IV SA 633/03 w sprawie ze skargi W. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 stycznia 2003 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę I. uchyla zaskarżony wyrok II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz W. J. kwotę 500 ( pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z dnia 1 września 2004 r., sygn. akt 7/IV SA 633/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 stycznia 2003 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. Decyzją z dnia 18 października 1999 r. Burmistrz Miasta Myszków, na wniosek A. i W. J., ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z częścią usługową dotyczącą rzemiosła. Kolejną decyzją tego organu z dnia 21 grudnia 1999 r. Nr [...] uwzględniono wniosek inwestorów A. i W. J. zatwierdzając projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego i osadnika na ścieki. Wojewoda Śląski, po wszczęciu z urzędu postępowania nadzorczego, decyzją z dnia 10 grudnia 2002 r. stwierdził nieważność decyzji z dnia 21 grudnia 1999 r. Nr [...] o pozwoleniu na budowę. W ocenie Wojewody przy wydawaniu pozwolenia na budowę doszło do naruszenia prawa. Pozwolenie na budowę zostało udzielone na budynek mieszkalny a zatem niezgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uwzględnił odwołania W. J. i decyzją z dnia 22 stycznia 2003 r. utrzymał w mocy w/w decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 10 grudnia 2002 r. Decyzja ta została zaskarżona do sądu administracyjnego przez W. J. W ocenie Sądu Wojewódzkiego zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 stycznia 2003 r. nie narusza prawa. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego wydana została na inwestycję dotyczącą budynku mieszkalnego z częścią usługową dotyczącą rzemiosła. Tymczasem pozwolenia na budowę obejmowało wyłącznie budynek mieszkalny. Ponadto, jak dalej przytoczył Sad Wojewódzki, z ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wynika, że przedmiotowa działka przeznaczona została na lokalizację rzemiosła produkcyjnego, a jedynie jako funkcję towarzyszącą dopuszczone zostało budownictwo mieszkaniowe. Dlatego też pozwolenie na budowę narusza w sposób rażący art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U Nr 89 poz. 414 ze zm./ w związku z art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U z 1999 r Nr 15 poz. 139 ze zm./, zaś rozstrzygnięcie objęte zaskarżoną decyzja jest zgodne z prawem. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku z dnia 1 września 2004 r. wniósł skarżący W. J., reprezentowany przez adwokata M. B. W skardze kasacyjnej podniesiony został zarzut naruszenia art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U z 1999 r Nr 15 poz. 139 ze zm./ w związku z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U Nr 89 poz. 414 ze zm./, przez błędną wykładnię a ponadto naruszenie przepisów postępowania – art. 156 § 1 pkt. 2 kpa przez wadliwą ocenę zasadności stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Według twierdzeń wnoszącego skargę kasacyjną inwestorzy w trakcie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę zmienili swoje plany, przenosząc działalność rzemieślniczą z budynku mieszkalnego do osobnego budynku, na tej samej działce. Uzyskali już zresztą decyzję zatwierdzającą projekt budowlany budynku gospodarczego (do prowadzenia rzemiosła). Dlatego też decyzja o pozwoleniu na budowę była "węższa" niż zakres brzmienie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. To zaś nie oznacza, że decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została z rażącym naruszeniem prawa, wbrew odmiennym ustaleniom zaskarżonego wyroku. Na tej podstawie w skardze kasacyjnej zgłoszony został wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzutom skargi kasacyjnej nie można odmówić słuszności. Wnoszący skargę kasacyjną skutecznie podważa stanowisko Sądu Wojewódzkiego o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji a w konsekwencji skutecznie podważa ocenę Sądu o ustaleniu zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 kpa prowadzących do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Przede wszystkim uszło uwadze Sadu Wojewódzkiego, że zarówno w zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 stycznia 2003 r. jak i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Śląskiego brak jest w istocie jednoznacznych ustaleń, które wskazywałyby, że decyzja o pozwoleniu na budowę podjęta została z rażącym naruszenie prawa. Otóż w decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 10 grudnia 2002 r., w omawianym zakresie, znalazły się trzy zdania : 1/ "Analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy stwierdzono, że przy wydawaniu pozwolenia na budowę doszło do naruszenia prawa materialnego." (str. 2 decyzji, wiersz 9 od góry), 2/ "Pozwolenie na budowę zostało udzielone na budynek mieszkalny a zatem niezgodnie z cytowaną wyżej, ważną decyzją Burmistrza Miasta Myszkowa o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która wiąże organy budowlane. Stanowi to naruszenie art. 35 prawa budowlanego i daje podstawę do unieważnienia przedmiotowego rozstrzygnięcia." (str. 3 decyzji akapit 1), oraz 3/ "Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż decyzja Burmistrza Miasta Myszkowa narusza obowiązujące normy prawne, a zatem obarczona są w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa, stąd należało orzec jak w sentencji." (str. 3 decyzji in fine). Nawet pobieżna analiza przytoczonych ustaleń wykazuje, pomijając niezręczności stylistyczne, że organ I instancji tj. Wojewoda Śląski, stwierdzając nieważność pozwolenia na budowę, ograniczył się jedynie do wskazania naruszenia prawa pomijając a wręcz w ogóle nie dokonując ustaleń czy doszło do rażącego naruszenia prawa. Na brak tych ustaleń w decyzji Wojewody Śląskiego nie zwrócił uwagi Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, gdyż uznał stanowisko organu I instancji za uzasadnione. Poza tym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja o pozwoleniu na budowę : "nie była zgodna (choć również nie pozostawała w sprzeczności) z ustaleniami zawartymi w ostatecznej decyzji (...) o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu". Mimo to, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, pozwolenie na budowę wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, gdyż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidywały dla przedmiotowego terenu funkcję mieszkaniową jako towarzyszącą a funkcję główną rzemiosło produkcyjne, gdy tymczasem decyzja o pozwoleniu na budowę zezwalała na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Przedstawionej sprzeczności, a w każdym bądź razie daleko idącej niekonsekwencji - w uzasadnieniach decyzji organu I i II instancji - nie dostrzegł Sąd Wojewódzki. Co więcej Sąd Wojewódzki, jak trafnie wykazuje to skarga kasacyjna, dopuścił się obrazy art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U z 1999 r Nr 15 poz. 139 ze zm./. Przepis ten bowiem stanowi, że organ wydający pozwolenie na budowę jest związany decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Oznacza to, że w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę organ nie bada zgodności zamierzonej inwestycji z planem miejscowym lecz jedynie zgodność z decyzją o warunkach zabudowy. Inaczej rzecz ujmując nawet gdyby decyzja warunkach zabudowy była wadliwa, to organ wydający pozwolenia na budowę jest nią związany (co najwyżej mógłby zasygnalizować potrzebę jej wzruszenia). Skoro tak to w postępowaniu nadzorczym (o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę) badaniu podlega nie to czy decyzja o pozwoleniu na budowę jest sprzeczna z planem miejscowym (jak to przyjął Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, które to stanowisko zaaprobował Sąd Wojewódzki) lecz to czy decyzja o pozwoleniu na budowę narusza, i w jakim stopniu, ustalenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W tym zaś zakresie brak jest ustaleń zarówno w zaskarżonej decyzji jak i w motywach zaskarżonego wyroku. W sprawie pozostaje poza sporem, że decyzją z dnia 18 października 1999 r. Burmistrz Miasta Myszków ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z częścią usługową dotyczącą rzemiosła. Takie brzmienie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu obligowało organy (w postępowaniu nadzorczym o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę) do udzielenia odpowiedzi na pytanie czy doszło do naruszenia prawa oraz czy w stopniu rażącym. O ile można i należy się zgodzić ze stanowiskiem, że wydanie pozwolenia na budowę domu mieszkalnego (bez części usługowej) narusza określone w decyzji warunki zabudowy (w której przewidziano ową częśc usługową) to otwartą kwestią jest pytanie czy to naruszenie ma charakter rażący. Co jednak najistotniejsze na tak postawione pytanie nie została udzielone odpowiedź ustaleń zarówno w zaskarżonej decyzji jak i w motywach zaskarżonego wyroku z uwagi na brak jakichkolwiek ustaleń w tym przedmiocie. Należy bowiem przypomnieć, że organ I instancji, tj. Wojewoda Śląski ograniczył się do jedynie do wskazania naruszenia prawa (nie dokonał ustaleń czy doszło do rażącego naruszenia prawa), natomiast Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego oparł się na ustaleniach planu miejscowego, do czego nie było podstaw prawnych. W konsekwencji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie poczynił ustaleń i nie zajął stanowiska czy można mówić o rażącym naruszeniu prawa w sytuacji, gdy inwestorzy zmienili swoje plany, przenosząc działalność rzemieślniczą z budynku mieszkalnego do osobnego budynku, na tej samej działce, jak to podniesiono w skardze kasacyjnej. W tym stanie rzeczy skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się uzasadnione, gdyż skutecznie podważają ustalenia poczynione w zaskarżonym wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku, natomiast orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia przepis art. 203 pkt. 1 tej ustawy.