OSK 1795/04

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska, Sędziowie NSA Janina Antosiewicz ( spr. ), Andrzej Gliniecki, Protokolant Iwona Sadownik, po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 31 sierpnia 2004 r. sygn. akt SA/Rz 1344/02 w sprawie ze skargi Marii K. na decyzję Wojewody P. z dnia 21 maja 2002 r. (...) w przedmiocie świadczenia przedemerytalnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2004 r., SA/Rz 1344/02 uwzględniając skargę Marii K. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody P. i utrzymaną przez niego w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia 7 stycznia 2002 r., odmawiającą przyznania skarżącej świadczenia przedemerytalnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył ustalenia i rozstrzygnięcia organów, które odmawiając świadczenia powoływały się na obowiązujące po dniu 1 stycznia 2002 r. przepisy. Maria K., pobierająca zasiłek przedemerytalny, a ubiegająca się o świadczenie przedemerytalne nie może uzyskać tego ostatniego, gdyż obowiązujący od dnia 1 stycznia 2002 r., zmieniony art. 37l ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nie daje podstaw do zmiany na świadczenie bardziej korzystne dla bezrobotnych spełniających określone warunki przewidziane w noweli do ustawy o zatrudnieniu z dnia 17 grudnia 2001 r. /Dz.U. nr 154 poz. 1793/. Brzmienie nowego prawa pozwala przyznać określone uprawnienie tylko na podstawie przesłanek spełnianych przez zainteresowanego w dniu rejestracji w urzędzie pracy. Późniejsze spełnienie warunków do nabycia ustawą określonych uprawnień po 1 stycznia 2002 r. nie ma znaczenia. Uwzględniając skargę Marii K., Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Sąd nie podzielił argumentacji organu jako sprzecznej z literalnym brzmieniem art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. oraz regułami intertemporalnymi określającymi zakres i moc obowiązującą przepisów zmienianych ustawą nowelizującą i przepisów nowelizacyjnych. Zdaniem Sądu niewątpliwe jest to, że skarżąca nabyła określone uprawnienia w chwili rejestracji w urzędzie pracy. Rejestracja dokonana została w określonym stanie prawnym i ten stan pozostawał niezmieniony do dnia 31 grudnia 2001 r. W tym okresie obowiązujące prawo dawało skarżącej prawo do nabycia prawa do świadczenia przedemerytalnego w trakcie pobierania zasiłku przedemerytalnego, jeżeli spełnione zostaną przesłanki materialne dla przyznania takiego świadczenia oraz wypełniona będzie przesłanka formalna tzn. zostanie złożony wniosek o przyznanie świadczenia. Art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. nowelizującej ustawę o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu stanowi, że osoby które nabyły określone uprawnienia przed wejściem w życie nowelizacji uprawnia te zachowują, z tym tylko, że do osób posiadających prawo do zasiłku przedemerytalnego należy stosować m.in. art. 37l-37o ustawy wymienionej w art. 3 nowelizacji. Oznacza to, że po dniu 1 stycznia 2002 r. wobec uchylenia przez nowelę art. 37j i zniknięciu z systemu zasiłku przedemerytalnego dla technicznych kwestii dotyczących realizowania, nabytych praw należy stosować przepisy istniejące w ustawie tzn. dotyczące świadczeń przedemerytalnych. Z treści art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy nowelizującej i z konieczności odpowiedniego stosowania m.in. art. 37l-37o nie wynika obowiązek stosowania do przypadku skarżącej wskazanych uregulowań w brzmieniu nadanym od dnia 1 stycznia 2002 r., jak to sugerują organy. Art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. wyraźnie wskazuje, że odpowiednie stosowanie ma dotyczyć m.in. art. 37l-37o ustawy wymienionej w art. 3 noweli. Art. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. wskazuje jednoznacznie na ustawę sprzed nowelizacji, gdyż dokładne określenie zmian, których nowela dotyczy nie obejmuje zmian wprowadzonych nowelą. Zresztą tak musi być, gdyż inaczej nowelizacji byłaby nielogiczna, bo wskazywałaby na samą siebie. Dlatego przy określenie w art. 3 noweli ustawy zmienianej podano o jaki tekst ustawy chodzi wskazując źródła promulgacyjne. Zatem w art. 3 jest treść ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ustalona w Dz.U. 2001 nr 6 poz. 56 tekst jednolity oraz uwzględniająca wprowadzone do tego tekstu zmiany publikowane w Dz.U. nr 42 poz. 475, nr 89 poz. 973, nr 100 poz. 1080, nr 122 poz. 1323 i 1325 i nr 128 poz. 1405. Nie ma tam natomiast zmian wprowadzanych nowelizacją z dnia 17 grudnia 2001 r. publikowanych przecież w Dz.U. nr 154 poz. 1793. Z tego powodu Sąd nie może przyjąć stanowiska Wojewody P. z którego wynika, że do skarżącej mają być stosowane przepisy art. 37l-37o w brzmieniu nowym, czyli obowiązującym od dnia 1 stycznia 2002 r. Przyjęcie odmiennego poglądu byłoby w istocie preferowaniem zasady lex retro agit, a to pozostawałoby w sprzeczności z zasadami płynącymi z Konstytucji RP, gdyż w zasadzie retroaktywność ustawy jest sprzeczna z porządkiem prawnym, ale jeżeli już ustawodawca sięga do takiego mechanizmu to wsteczne działanie prawa musi wprost wynikać z ustawy, a nie może być skutkiem interpretacji. Z powyższych względów na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ Sąd uchylił obie decyzje. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewoda P., reprezentowany przez radcę prawnego Ewę S. zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnianiu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. nr 154 poz. 1793/ poprzez przyjęcie, że do skarżącej mają być stosowane przepisy art. 37l-37o ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu bez zmian spowodowanych nowelą z dnia 17 grudnia 2001 r. Skarżąca od dnia 3 października 2001 r. pobiera zasiłek przedemerytalny w wysokości 120% kwoty zasiłku podstawowego. W związku z kolejną zmianą przepisów ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu wprowadzoną z dniem 1 stycznia 2002 r. nowelą z dnia 17 grudnia 2001 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o przyznanie takiego świadczenia. Nowelą zlikwidowano zasiłki przedemerytalne natomiast status osób pobierających dotychczas te zasiłki uregulował w art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. Stanowił on, że osoby, które przed dniem wejścia w życie ustawy zarejestrowały się w powiatowym urzędzie pracy i spełniały warunki do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub stypendium, nabywają oraz zachowują do nich prawo na dotychczasowych zasadach /z zastrzeżeniami wynikającymi z pkt 1 dotyczącego waloryzacji świadczeń, która odbywa się na zasadach określonych dla zasiłków dla bezrobotnych obowiązujących w okresie ich pobierania oraz przy odpowiednim zastosowaniu wymienionych w pkt 2 przepisów ustawy w zakresie dotyczącym świadczeń przedemerytalnych/. Z analizy wyżej cytowanego przepisu wynika, że wśród przepisów wymienionych w pkt 2 /mających odpowiednie zastosowanie do osób posiadających prawo do zasiłku przedemerytalnego/ brak jest art. 37k ustanawiającego obowiązujące od dnia 1 stycznia 2002 r. łagodniejsze przesłanki warunkujące nabycie prawa do świadczenia przedemerytalnego. Poza tym brzmienie art. 11 ust. 2 ustawy zmieniającej z dnia 17 grudnia 2001 r., a w szczególności wyrażona w nim zasada zachowania na dotychczasowych warunkach prawa do zasiłku przedemerytalnego przez osoby, które zarejestrowały się w PUP i spełniały przesłanki do jego nabycia przed dniem wejścia w życie ustawy tj. przed dniem 1 stycznia 2002 r., jak również brak przepisu art. 37k pośród wymienionych w jego pkt 2 wykluczają możliwość nabycia przez skarżącą prawa do świadczenia przedemerytalnego w oparciu o przepisy ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w wersji obowiązującej od dnia 1 stycznia 2002 r. W ocenie Wojewody na rzecz takiego poglądu przemawia także brzmienie jej art. 37l stanowiącego, że prawo do świadczenia przedemerytalnego przysługuje osobie, która spełniła warunki do jego nabycia w dniu rejestracji w powiatowym urzędzie pracy na jej wniosek. W związku z powyższym skarżąca, która w dacie wejścia w życie ustawy nowelizującej z dnia 17 grudnia 2002 r., tj. dnia 1 stycznia 2002 r. pobierała zasiłek przedemerytalny, nie może w świetle wyżej cytowanych przepisów uzyskać prawo do świadczenia przedemerytalnego. Należy wskazać, że takie stanowisko zaprezentował w sprawach identycznych pod względem faktycznym i prawnym Naczelny Sąd Administracyjny OZ w Rzeszowie w wyroku z dnia 9 października 2002 r., SA/Rz 986/02 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 22 października 2004 r., SA/Rz 2059/02. Organ dodatkowo powołał się na pismo Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 lutego 2002 r., które stwierdziło, że osoba pobierająca zasiłek przedemerytalny przyznany przed dniem 1 stycznia 2002 r. nie może z tego zasiłku przejść na świadczenie przedemerytalne, ponieważ przepis art. 37l ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2002 r. stanowi wprost, że prawo do świadczenia przedemerytalnego przysługuje osobie, która spełniła warunki do jego nabycia w dniu rejestracji w powiatowym urzędzie pracy. W tym stanie faktycznym i prawnym brak jest podstaw prawnych do zastąpienia po dniu 1 stycznia 2002 r. zasiłku przedemerytalnego - świadczeniem przedemerytalnym. W ocenie Wojewody pogląd wyrażony przez WSA w zaskarżonym wyroku, że w art. 3 ustawy zmieniającej z dnia 17 grudnia 2001 r. jest mowa o ustawie z dnia 14 grudnia 1994 r. zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nie uwzględniającej nowelizacji wprowadzonych ustawą z dnia 17 grudnia 2001 r. jest nietrafny. Ustawodawca bowiem w art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy nowelizującej, /z uwagi na skreślenie zapisów regulujących kwestie dotyczące zasiłku przedemerytalnego/ stwierdził, że do osób posiadających prawo do zasiłku przedemerytalnego stosuje się odpowiednio niektóre przepisy ustawy wymienionej w art. 3 ww. ustawy w zakresie dotyczącym świadczeń przedemerytalnych, tj. ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu zmienionym tą nowelizacją. Taka ustawa została bowiem wymieniona w art. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie (...). Dlatego też w związku ze skreśleniem z dniem 1 stycznia 2002 r. przepisów dotyczących zasiłków przedemerytalnych, ustawodawca przewidział, że do osób pobierających te zasiłki mają zastosowanie te przepisy, które odnoszą się do osób pobierających świadczenia przedemerytalne, a więc przepisy ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2002 r. Skarżący zwraca uwagę również na tę kwestię, że nowe przesłanki nabywania świadczeń przedemerytalnych wprowadzone ustawą nowelizującą z dnia 17 grudnia 2001 r., mają zastosowanie tylko i wyłącznie do osób, które zarejestrowały się w PUP po dniu 1 stycznia 2002 r., ponieważ stosownie do art. 37l ust. 1 w brzmieniu nadanym tą ustawą prawo do świadczenia przedemerytalnego przysługuje osobie, która spełniła warunki do jego nabycia w dacie rejestracji. W przedmiotowej sprawie skarżąca w dniu rejestracji dokonanej dnia 2 października 2001 r. nie spełniła przesłanek uzasadniających przyznanie świadczenia przedemerytalnego, określonych w ustawie wówczas obowiązującej, natomiast preferencyjne zasady nabywania świadczeń przedemerytalnych, wprowadzone zostały ustawą nowelizującą dopiero z dniem 1 stycznia 2002 r., a tylko dla osób, które zarejestrowały się po tym dniu. Tego rodzaju interpretacja znajduje wsparcie w zapisie zamieszczonym w art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. ustawy, zawierającym katalog przepisów ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu dotyczących świadczeń przedemerytalnych, w którym pominięto art. 37k. Stanowisko takie potwierdza redakcja art. 37l w brzmieniu obowiązującym po dniu 1 stycznia 2002 r./mającego zastosowanie do osób pobierających zasiłki przedemerytalne/, zgodnie z którym prawo do świadczenia przedemerytalnego przysługuje osobie, która spełniła warunki do jego nabycia w dniu rejestracji w powiatowym urzędzie pracy. Wojewoda domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał poprawnej wykładni przepisu art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi nabytymi od Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu i innych ustaw /Dz.U. nr 154 poz. 1793/. Trafnym jest pogląd Sądu I instancji, że z przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu - po nowelizacji- oraz przepisów przejściowych zawartych w noweli z dnia 17 grudnia 2001 r. nie można wywieść poglądu, że po dniu 1 stycznia 2002 r. nie istniała możliwość przekształcenia zasiłku przedemerytalnego /do którego nabyła prawo skarżąca na podstawie art. 37j ustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2001 r./ na świadczenie przedemerytalne, przyznane na zasadach określonych w art. 37k w brzmieniu nadanym omawianą nowelą z dnia 17 grudnia 2001 r. Oceniając jako prawidłową przedstawioną przez WSA zmianę stanu prawnego w zakresie przyznania zasiłków i świadczeń przedemerytalnych należy dodatkowo zwrócić uwagę na pierwotne brzmienie art. 37l ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Przed nowelizacją w brzmieniu ogłoszonym w Dz.U. 2001 nr 6 poz. 56, ust. 1 tego przepisu stanowił, że prawo do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego przysługuje na wniosek osobie, która w dniu rejestracji w powiatowym urzędzie pracy lub w okresie pobierania zasiłku lub zasiłku przedemerytalnego posiadała lub spełniała warunki do ich nabycia. W art. 37l ust. 2 ustawodawca postanowił, że zarówno zasiłki przedemerytalne jak i świadczenia przedemerytalne przysługują od następnego dnia po dniu zarejestrowania się uprawnionej osoby w powiatowym urzędzie pracy, albo od następnego dnia po złożeniu wniosku i dokumentów niezbędnych do ustalenia tych uprawnień. W wyniku nowelizacji, która zniosła zasiłki przedemerytalne wprowadzając jednolite świadczenie przedemerytalne przepis ten określał, że prawo do świadczenia przedemerytalnego przysługuje osobie, która spełniła warunki do jego nabycia w dniu rejestracji w powiatowym urzędzie pracy. Z treści tego przepisu wynika, że odnosi się on do osób, które w powiatowym urzędzie pracy nie były jeszcze zarejestrowane, a w związku z tym nabędą prawo do świadczenia na nowych zasadach jeżeli w dniu rejestracji spełnią warunki do jego nabycia. Osoba, która nabyła i pobierała zasiłek przedemerytalny na dotychczasowych zasadach jako nie podlegająca ponownej rejestracji, nie będzie podpadała pod działanie tego przepisu w znowelizowanej treści. Dotyczy to skarżącej Marii K. Zgodnie zaś z normą zawartą w art. 37l ust. 2 świadczenie przedemerytalne przysługiwać jej powinno od następnego dnia do złożeniu wniosku i dokumentów niezbędnych do ustalenia uprawnień. Za błędny należy uznać pogląd, że z treści omawianych przepisów oraz art. 11 ust. 2 pkt 2 noweli wynika zakaz "przechodzenia" po dniu 1 stycznia 2002 r. przez osoby pobierające zasiłek przedemerytalny na świadczenie przedemerytalne, jeżeli wnioskodawcy spełnią warunki do ich uzyskania. Za przedstawioną przez Sąd wykładnią gramatyczną i logiczną przemawia także uzasadnianie projektu rządowego do noweli z dnia 17 grudnia 2001 r. Z uzasadnienia tego projektu /druk Sejmowy nr 64 z dnia 21 listopada 2001 r./ wynika jedynie to, iż w miejsce dotychczasowych zasiłków i świadczeń przedemerytalnych wprowadza się jedno połączone świadczenie przedemerytalne. Powodem tego był fakt, że dotychczasowe przepisy umożliwiały przechodzenie na zasiłki przedemerytalne nawet osobom w wieku 41 lat kobieta i 46 mężczyzna, co powodowało wzrost wydatków na ten cel oraz konieczność ograniczania środków przede wszystkim na aktywne formy przeciwdziałania bezrobociu. Osoby, które nabyły lub nabędą prawo do zasiłków przedemerytalnych przed dniem wejścia w życie tego przepisu zachowują do nich prawo. Zniesienie przechodzenia na zasiłki przedemerytalne rząd wiązał ze zmniejszeniem wydatków z Funduszu Pracy na ten cel o około 115 mln zł. Z uzasadnienia projektu nie wynika więc, aby zamiarem ustawodawcy było uniemożliwienie osobom, które po dniu 1 stycznia 2002 r. nabędą prawo do świadczeń przedemerytalnych na nowych zasadach uzyskania ich - po złożeniu odpowiedniego wniosku. Wyjaśnienia Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej, na które powołuje się Wojewoda w skardze kasacyjnej, nie znajduje więc należytego uzasadnienia, a ponad to nie posiadając waloru obowiązującego prawa nie mają znaczenia w tej sprawie. Wobec powyższego należało uznać, iż zarzut naruszenia prawa materialnego zamieszczony w skardze kasacyjnej nie jest zasadnym. Dodać należy, iż przepis art. 11 ust. 2 pkt 2 noweli z dnia 17 grudnia 2001 r. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 marca 2005 r., K 19/02 w części w jakiej zawiera zwrot "zarejestrowały się w powiatowym urzędzie pracy i" wyłączający nabycie prawa do świadczenia na dotychczasowych zasadach przez osoby, które przed dniem wejścia w życie tej ustawy spełniały warunki do nabycia prawa do świadczenia przedemerytalnego, lecz nie zarejestrowały się w powiatowym urzędzie pracy jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP /Dz.U. nr 59 poz. 517/. Wprawdzie stan faktyczny i prawny podmiotowej sprawy odbiega od sytuacji na tle której zapadł omawiany wyrok, lecz z uwagi na skutek prawny z art. 190 ust. 3 Konstytucji przepis ten od daty sporządzenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego otrzymał inną treść. W świetle wywodów Trybunału Konstytucyjnego, zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 maja 2005 r., wskazujących na niekonstytucyjność przepisów przejściowych stanowisko Sądu I instancji co do zaprezentowanej wykładni tych przepisów w odniesieniu do osoby spełniającej wymogi do uzyskania świadczenia przedemerytalnego po dniu 1 stycznia 2002 r., a nie legitymującej się jedynie "zarejestrowaniem" się po tym dniu zasługuje w pełni na aprobatę. Z powyższych względów uznając, iż zaskarżony wyrok nie naruszył przepisów prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./.