OSK 1880/04

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Rausz /spr./ Sędziowie NSA Maria Rzążewska Anna Orłowska Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 października 2004 r. sygn. akt 7/IV SA 1298/03 w sprawie ze skargi E. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 lutego 2003 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną OSK 1880/04 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 października 2004 r. (sygn. akt 7/IV SA 1298/03) oddalił skargę E. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 lutego 2003 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Jak wskazał Sąd w uzasadnieniu wyroku, Wojewoda Pomorski decyzją z dnia 14 grudnia 2002 r. znak: [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Elblągu z dnia 16 kwietnia 1997 r. udzielającej E. R. pozwolenia na modernizację z rozbudową budynku letniskowego położonego w Krynicy Morskiej przy ul. [...]. Od powyższej decyzji E. R. wniosła odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia 27 lutego 2003 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego decyzja o pozwoleniu na budowę rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt 1c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. oraz § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W zatwierdzonym przedmiotową decyzją projekcie budowlanym budynek został zlokalizowany w odległości poniżej 1,5 m od granicy działki (północno-wschodni narożnik budynku zaprojektowano w odległości 50 cm od granicy działki). Stanowi to rażące naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. E. R. wystąpiła ze skargą do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnosząc o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu skargi przyznaje, że budynek objęty decyzją o pozwoleniu na budowę jest zlokalizowany w sposób, który narusza powołane wyżej przepisy lecz brak jest przesłanek do zakwalifikowania tego naruszenia jako rażącego. Skarżąca zarzuca ponadto niedostateczne wyjaśnienie przesłanki którą kierował się organ odwoławczy przy załatwianiu sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał w wyroku, iż stan faktyczny sprawy nie jest przez skarżącą kwestionowany, bowiem przyznaje ona w uzasadnieniu skargi, iż budynek letniskowy znajdujący się na działce nr [...] położonej w [...] został zlokalizowany w odległości OSK 1880/04 mniejszej niż 1,5 m od granicy działki. Jak wynika z załączonego planu zagospodarowania działki, stanowiącego integralną część decyzji o pozwoleniu na budowę oraz ze szkicu sytuacyjnego wytyczenia rozbudowy przedmiotowego budynku znajdującego się w zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę projekcie budowlanym, ściana północna modernizowanego i rozbudowywanego budynku letniskowego została usytuowana w odległości 0,50 - 1,90 m od granicy działki. Wobec powyższego decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana wbrew, przepisom zawartym w § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 35 ust. 1 pkt 1c Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. Takie naruszenie prawa gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa stanowi "rażącą" kwalifikowaną formę naruszenia prawa. Nie można zgodzić się, zdaniem Sądu, z poglądem przedstawionym w skardze, iż doszło wyłącznie do naruszenia prawą które nie ma charakteru rażącego. Naruszenie prawa z reguły polega na błędnej wykładni lub nienależytym zastosowaniu prawa, lecz tam gdzie istnieje niewątpliwy stan prawny i gdy dochodzi do przekroczenia prawa w sposób jasny i niedwuznaczny mamy do czynienia z rażącym naruszeniem. Organy obu instancji w sposób wyczerpujący uzasadniły swoje stanowisko wykazując na czym polega rażące naruszenie prawą dlatego zarzut skargi dotyczący niedostatecznego wyjaśnienia przesłanki, którą kierował się organ odwoławczy, jest nieuzasadniony: Pismem z dnia 22 listopada 2004 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 października 2004 . złożyła E. R.. Pełnomocnik skarżącej zaskarżył w całości wyrok i wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a to art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez uznanie za rażące naruszenie prawa faktu nie zachowania odległości określonych w § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sytuacji, gdy nastąpiło to w OSK 1880/04 uzgodnieniu z zainteresowanymi właścicielami działek sąsiednich, a rozbudowa budynku przeprowadzona została w całkowitej zgodności z projektem technicznym i decyzją o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż oddalona skarga nie kwestionowała samego faktu usytuowania rozbudowanego domku letniskowego w odległościach bliższych od granic działek sąsiednich niż określone w obowiązującym wówczas § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. Zdaniem skarżącej organy administracyjne I i II Instancji nie wykazały na czym polegało rażące naruszenie prawa skoro sama rozbudowa przeprowadzona została: - po uprzednim uzgodnieniu lokalizacji z właścicielami działek sąsiednich w całkowitej zgodności z projektem technicznym i decyzją o pozwoleniu na budowę. Zdaniem pełnomocnika skarżącej, Sąd nietrafnie nie podzielił wywodów skargi na decyzję, w której zwracano uwagę na okoliczności faktyczne jakie towarzyszyły naruszeniu prawa w tym przypadku (wcześniejsze uzgodnienia) oraz istniejąca obecnie (wskazana w decyzji Wojewody) możliwość przywrócenia stanu zgodnego z prawem poprzez dobudowanie ogrodu zimowego i tym samym usytuowanie rozbudowanego domku, letniskowego na granicy działek. Sąd pominął też podniesione w skardze a odnoszące się do tego przypadku orzecznictwo NSA a zwłaszcza wyrok NSA z dnia 30 listopada 1999r. (sygn. akt V SA 876/99), w którym stwierdzono: "o tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych , jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać mianowicie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią. Utożsamianie zatem tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe; zwłaszcza w sytuacji naruszenia polegającego na niewłaściwym zastosowaniu przepisy kiedy uchylenie decyzji może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Nie każde, nawet oczywiste naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Zdaniem strony skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku dopuścił się mającego wpływ nas treść orzeczenia, istotnego naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez wyrażenie nieuprawnionego poglądu, iż "gdy dochodzi do przekroczenia prawa w sposób jasny i niedwuznaczny mamy do czynienia z OSK 1880/04 rażącym naruszeniem". Dla Sądu bez znaczenia są okoliczności oraz następstwa tego naruszenia, a w tym wskazana przez Wojewodę możliwość przywrócenia stanu zgodnego z prawem, Utrwalenie pojęcia "rażącego naruszenia prawa" w wersji zaprezentowanej w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oznaczałoby zaakceptowanie wykładni prawotwórczej. Bowiem zdaniem Sądu wszędzie tam, gdzie są dowody "przekroczenia prawa" mamy do czynienia z naruszeniem rażącym. Nie taka była wola ustawodawcy, który w art. 156 § 1 pkt 2 § 1 spośród wszystkich naruszeń prawa wyodrębnił kwalifikowane, skutkujące nieważnością decyzji. Jeżeli nie ma dowodów naruszenia prawa to brak jest w ogóle podstaw do rozważań nad formą kwalifikowaną. Odpowiedź na skargę kasacyjny pismem z dnia 15 grudnia 2004 r. złożył R. M., który podniósł, iż nieprawdą jest, tak jak to podano w skardze kasacyjnej, że E. R. przed rozpoczęciem rozbudowy uzgodniła lokalizację budynku. E. R. przed rozpoczęciem rozbudowy nie uzgadniała lokalizacji z poprzednim właścicielem działki nr [...], ani z nim, obecnym właścicielem działki. R. M. wskazał, iż spór nie rozpoczął się o budowę ściany bez otworów w odległości 0,5 m od granicy z działką sąsiednią, ponieważ ta ściana usytuowana od strony północnej nic go nie obchodzi gdyż jest usytuowana od strony innego sąsiada lecz przeszkadza mu, że odległość ściany budynku od granicy północno-zachodniej z działką nr 555 posiadającą otwory okienne i drzwiowe wynosi 2,40 m zaś tarasu górnego 1,20, a taras dolny jest wylany do samej granicy. Naczelny Sąd Administracyjny zważyły co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w § 2 art. 183. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w cyt art. 183 § 2 omawianej ustawy nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą Kasacyjną. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 powołanej ustawy podstawy kasacyjne, które OSK 1880/04 zgodnie z art. 174 ustawy mogą stanowić : 1/ naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2/ naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik spraw. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać wyraźnie konkretną normę prawa materialnego czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu, W niniejszej sprawie wnosząca skargę kasacyjną E. R. jako podstawę skargi kasacyjnej wskazała mające - jej zdaniem - istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a to art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Powołanie art. 174 pkt 2 ww. ustawy, wskazywałoby, że zamiarem skarżącej było w podstawie kasacyjnej postawienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, a jeśli tak to winna zostać wskazana konkretna norma prawna z tego zakresu tj. przepis - lub przepisy – ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bo przepisy tej ustawy regulują| postępowanie przed sądami administracyjnymi. To te przepisy - a nie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego - stosuje sąd prowadząc postępowanie, w ramach którego dokonuje oceny zgodności z prawem zaskarżonego doń aktu administracyjnego. Sąd zatem przy rozpoznaniu skargi sądowo-administracyjnej bezpośrednio nie stosuje przepisów procedury administracyjnej choć dokonując kontroli legalności aktu administracyjnego stanowiącego przedmiot skargi bada czy organ administracji publicznej rozpoznając indywidualną sprawę prawidłowo przepisy tej procedury zastosował. Tak więc zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez zaskarżony wyrok art. 156 § 1 pkt 2 kpa w kontekście uregulowań art. 174 pkt 2 omawianej ustawy uznać należy za chybiony. Powyższe prowadzi do wniosku, że skarga kasacyjna E. R. nie ma usprawiedliwionych podstaw i z tego względu na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowanie przed sądami administracyjnymi -należało ją oddalić.