OSK 261/04

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Włoskiewicz, Sędziowie NSA Alicja Plucińska - Filipowicz (spr.), Zbigniew Rausz, Protokolant Edyta Pawlak, po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2004 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. i M. G. od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku z dnia 27 listopada 2003 r. sygn. akt II SA/Gd 1938/00 w sprawie ze skargi M. i M. G. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2000 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 27 listopada 2003 r. sygn. akt II SA/Gd 1938/00 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku oddalił skargę M. i M. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] lipca 2000 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego - budynku letniskowego, znajdującego się na działce [...] w B. W uzasadnieniu tego wyroku podano, żę zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2000 r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm./. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano między innymi, iż budowa przedmiotowego domku letniskowego, jak to wynika z ustaleń dokonanych przez organ I instancji, nastąpiła samowolnie w 2000 r. Jest to obiekt tymczasowy, na budowę którego jest wymagane pozwolenie. Zaistniał więc stan powodujący naruszenie art. 28 ustawy Prawo budowlane i obligujący organ nadzoru budowlanego do wydania nakazu przymusowej rozbiórki na podstawie art. 48 tej ustawy. Odnosząc się do treści odwołania organ II instancji stwierdził, że brak jest przesłanek wyłączających zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. W skardze na powyższą decyzję podnosi się, że na podstawie ustnej umowy dzierżawy skarżący korzystali z gruntu ze znajdującym się na nim domkiem leśnym, po czym nabyli nieruchomość i dokonali kapitalnego remontu domku /wykonali elewację w drewnie oraz zmienili pokrycie dachu/. Rozbiórka obiektu pozbawi skarżących zaplecza dla prowadzenia eksploatacji nieruchomości leśnej oraz zniszczy surowiec drzewny. Skarżący zarzucili ponadto naruszenie przepisu art. 103 ust. 2 w związku z art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez zastosowanie nowego prawa budowlanego względem obiektu, którego budowa została zakończona na więcej niż pięć lat przed wejściem w życie tego prawa; naruszenie treści ( 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z 27 lipca 1961 r. w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa powszechnego /Dz. U. Nr 38, poz. 197/ poprzez nie zaliczenie przedmiotu postępowania administracyjnego do grupy budynków opisanych w przywołanym przepisie; naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a to: 1/ uniemożliwienie przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych przez Nadleśnictwo K. żądań - art. 10 ( 1 kpa, 2/ brak wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego będącego podstawą wydanej decyzji - art. 12 ( 1 kpa, oraz 3/ brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego będącego podstawą wydanej decyzji oraz naruszenie zasady praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do organów - art. 7 i 8 kpa. Przedmiotowy obiekt przed przeprowadzeniem kapitalnego remontu przez skarżących w okresie 1999/2000 został wzniesiony przez ich poprzednika prawnego w okresie obowiązywania ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane /Dz. U. Nr 7, poz. 46 ze zm./. Obiekt ten zgodnie z treścią ( 4 ust. 1 pkt 5 cyt. rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury nie wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. W latach 1977 - 1980 "prowadzone było postępowanie administracyjne", którego przedmiotem było stwierdzenie ewentualnej samowoli budowlanej, jednakże nie wszczęto względem właściciela obiektu jakiegokolwiek postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie organy poprzestały na zawiadomieniu zgłoszonym przez Nadleśnictwo K., oraz opisie stanu zastanego w czasie przeprowadzenia dowodu z oględzin, zaniedbując przeprowadzenia dowodu z przesłuchania stron, a nade wszystko uprzedniego właściciela nieruchomości w charakterze świadka. Ponadto upłynął 5 letni okres przedawnienia uniemożliwiający wydanie decyzji "stwierdzającej ewentualną samowolę budowlaną." Skarżący otrzymali jedynie kopię protokołu oględzin i wbrew dyspozycji art. 10 ( 1 kpa przed wydaniem decyzji nie umożliwiono im zapoznania się z zebranymi materiałami i zgłoszenia żądań co do dalszych czynności dowodowych, a więc zostali pozbawieni możliwości obrony swoich praw a organ nadzoru dopuścił się stronniczości i barku obiektywizmu w dążeniu do wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla wyjaśnienia sprawy. Organ orzekający poza ustaleniami i oceną pozostawił też fakt wieloletniej dzierżawy nieruchomości leśnej od poprzednika prawnego skarżących, fakt nabycia następnie nieruchomości na własność przez skarżących oraz spełnianie obowiązku podatkowego /podatek od nieruchomości/. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku uznał skargę za niezasadną. W pierwszym rzędzie Sąd odniósł się do pozaprawnych zarzutów skargi, dotyczących zwłaszcza szkody, jaką spowoduje zaskarżona decyzja dla skarżących oraz opłacania podatku leśnego i podatku od nieruchomości, stwierdzając, iż nie powoduje to zalegalizowania obiektu. Sąd nie zgodził się również z zarzutem braku właściwego ustalenia okoliczności faktycznych i właściwej ich oceny. To z protokółu oględzin przeprowadzonych w dniu 23 maja 2000 r. z udziałem skarżącego M. G. wynika, że przedmiotowy budynek został wybudowany w lutym 2000 r. bez wymaganego pozwolenia. Prawdziwość tego oświadczenia skarżący potwierdził własnoręcznym podpisem. Również w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący nie powoływali się na remont kapitalny starego domku leśnego, lecz wywodzili, że ze względu na lekką konstrukcję i brak trwałego związku z gruntem /oparcie na bloczkach betonowych/ oraz brak fundamentów, przedmiotowy obiekt nie jest budynkiem w rozumieniu prawa budowlanego i nie jest domkiem letniskowym. Organ orzekający w sprawie nie był więc w posiadaniu informacji, jakoby nie nastąpiła budowa, lecz remont starego, istniejącego od dawna "domku leśnego". Nie było więc żadnej uzasadnionej potrzeby przesłuchiwania byłych właścicieli działki zakupionej przez skarżących. Przeciwnie, dołączona do protokołu oględzin dokumentacja fotograficzna potwierdziła prawdziwość oświadczenia skarżącego, jakie złożył w czasie tej czynności. Ogląd zdjęć wyklucza, by widoczny na nich obiekt był jakimkolwiek starym domkiem po kapitalnym remoncie. Gdyby nawet przedtem na tym miejscu istniał jakiś domek, to musiałby zostać rozebrany, by można było wybudować obiekt widniejący na zdjęciach. Organy obu instancji zasadnie ustaliły więc, opierając się na oświadczeniu skarżącego, datę wybudowania obiektu /luty 2000 r./. Zastosowanie zatem w sprawie ma przepis art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. W sposób oczywisty nie ma natomiast zastosowania art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż od lutego 2000 r. do czasu wydania zaskarżonej decyzji nie upłynął okres pięcioletni, lecz pięciomiesięczny. Jedynie na marginesie Sąd zauważył, że według obowiązującego w czasie wydania zaskarżonej decyzji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Karsin, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Karsin z 3 lipca 1991 r. Nr XV/79/91 /Dz. Urzęd. Woj. Gd. Nr 15, poz. 120/ działka nr 64/8 położona w B. oznaczona została symbolem RL, który oznacza tereny leśne. W takiej sytuacji teren ten nie był przewidziany pod jakąkolwiek zabudowę i każdy obiekt wybudowany przed dniem 1 stycznia 1995 r. podlegałby obligatoryjnej rozbiórce w oparciu o przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Sąd uznał ponadto za nietrafne powoływanie się na przepis ( 4 ust. 1 pkt 5 cyt. rozporządzenia, gdyż stanowił on o położonych poza granicami administracyjnymi miast i osiedli oraz na terenach ogródków działkowych i ośrodków ogrodniczo-warzywnych w miastach i osiedlach podrzędnych budynków gospodarczych jak kurniki, altany, szopy, składziki, budki, komórki itp. budynki bez palenisk o powierzchni zabudowy nie przekraczającej 12 m2 i nie wyższych od 3 m. Przedmiotowy obiekt jak to wynika z protokołu oględzin ma powierzchnię 30 m2 /5m x 6m/ plus podcień /zadaszony taras/ o pow. 12,5 m2, zatem nie spełniał kryteriów ww. przepisu. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku stwierdził, że organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń i wydały zgodne z prawem decyzje. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku sporządzonej przez adwokata J. K., zarzuca się temu wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie /art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r./ wskazując podstawę określoną w art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wnosi się w związku z tym o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz "wcześniejszej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia." W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że "Już po zapadnięciu przed NSA OZ w Gdańsku pierwszych wyroków oddalających skargi właścicieli domków okazało się, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku w dniu 31 maja 2001 r. wydał decyzję" nakazującą rozbiórkę samowolnie wykonanego obiektu na działce nr 265 w /zaś w uzasadnieniu stwierdził, że poprzedni właściciel obiektu uzyskał zgodę z dnia 31.07.1981r. na czasowe /do czasu dojścia drzewostanu do wieku rębności/ zlokalizowanie przedmiotowego domku. Następnie okazało się, że poprzedni właściciel gruntów, na których znajdują się przedmiotowe domki letniskowe uzyskał także decyzję z dnia [...].12.1987 r. statuującą teren jako las z pozostawieniem istniejących domków do czasu wyrębu drzewostanu. Z tego jednoznacznie wynika, że poprzedni właściciel terenu /M. R./ uzyskał decyzję legalizującą zabudowę gruntów leśnych domkami letniskowymi. Decyzja ta nie była znana stronie skarżącej. "Należy domniemywać, że decyzja ta nie pozwalałaby na wydanie nakazów rozbiórki sporych domków letniskowych w trybie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r.". Posiadanie pełnej dokumentacji "nie spowodowałoby negatywnej decyzji WINB, a tym samym sprawa ta nie byłaby przedmiotem rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Jako podstawę skargi kasacyjnej powołano przepis art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 roku. Podstawę materialnoprawną decyzji administracyjnej o nakazie rozbiórki samowolnie zrealizowanego domku letniskowego w niniejszej sprawie nie stanowił natomiast powyższy przepis, lecz art. 48 ustawy - Prawo budowlane z 1994 roku, który w dacie orzekania nakładał na właściwy organ /nadzoru budowlanego/ orzeczenia w drodze decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź pomimo wzniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Jak to zasadnie wskazuje się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, przedmiotowy domek letniskowy został wybudowany bez wymaganego cyt. ustawą pozwolenia na budowę. W toku postępowania administracyjnego nie była przy tym sporna data budowy tego obiektu. Skarżący M. G. oświadczył do protokółu, że został on wybudowany w 2000 roku, to jest w czasie obowiązywania przepisu art. 48 Prawa budowlanego w powyższym brzmieniu, co potwierdził własnoręcznym podpisem, nie wnosząc poza tym żadnych uwag do protokółu z oględzin. Data budowy obiektu nie była sporna aż do chwili wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku, kiedy to dopiero podniesiono, że domek ten istniał już od szeregu lat a jedynie został przeprowadzony kapitalny remont tego obiektu w 2000 r. Ten zarzut został przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku odparty poprzez wykazanie zarówno oświadczeniami stron jak i innym materiałem dowodowym /zdjęcia fotograficzne/, że sprawa dotyczy domku wybudowanego po wejściu w życie Prawa budowlanego z 1994 r., to jest po 1 stycznia 1995 r. Jeżeli rzeczywiście na przedmiotowym terenie wcześniej istniał jakiś "domek leśny", jak określają to skarżący, to w dacie dokonania oględzin już nie było po nim śladu, zaś na działce skarżących był usytuowany jedynie nowy obiekt, który jak to potwierdził osobiście skarżący M. G., został wybudowany w 2000 roku. Prawidłowo więc Sąd stwierdził, iż w tym stanie faktycznym nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia innych dowodów na okoliczność ustalenia daty budowy obiektu, skoro kwestia ta nie była sporna do czasu wydania zaskarżonej decyzji. Ujawnienie już po wydaniu zaskarżonej decyzji nakazującej rozbiórkę domku letniskowego oraz po oddaleniu skargi na tą decyzję zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 listopada 2003 r. nowej okoliczności, jaką jest w ocenie wnoszących skargę kasacyjną decyzja, która w ich ocenie ma dowodzić, że był w latach 80-tych wybudowany domek letniskowy, który nadto został zalegalizowany, w żadnym razie nie może uzasadniać zarzutu skargi kasacyjnej, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, który to przepis w ogóle nie został w sprawie zastosowany. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./.