OSK 282/04

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Włoskiewicz, Sędziowie NSA Alicja Plucińska - Filipowicz (spr.), Zbigniew Rausz, Protokolant Edyta Pawlak, po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2004 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. K. od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku z dnia 13 listopada 2003 r. sygn. akt II SA/Gd 1492/00 i II SA/Gd 1982/00 w sprawie ze skargi E. K. na decyzje Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 21 czerwca 2000 r. Nr [...] i z dnia 20 czerwca 2000 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok w części dotyczącej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 21 czerwca 2000 r. Nr [...], 2. uchyla zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 21 czerwca 2000 r. Nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] kwietnia 2000 r. Nr [...], 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku na rzecz E. K. kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 4. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie. Zaskarżonym wyrokiem Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku oddalił skargę E. K. na decyzje Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku: 1/ z dnia 21 czerwca 2000 r. Nr [...] oraz 2/ z dnia 20 czerwca 2000 r. Nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektów budowlanych. W uzasadnieniu wyroku podano, iż decyzją wymienioną w pkt 1 organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję orzekającego w pierwszej instancji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o nakazie rozbiórki dwóch budynków letniskowych o konstrukcji drewnianej zlokalizowanych na działce nr [...] w J. gm. K., stanowiących samowolę budowlaną, której inwestor dopuścił się w latach 1984-1985. Na budowę tych budynków zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego z 1974 r. było wymagane pozwolenie na budowę. Ponadto obiekty wybudowano na nieruchomości, która "zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczona była pod budownictwo zagrodowe". Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika jednoznacznie, ze przedmiotowa działka jest użytkowana w celach rekreacyjnych. Zastosowano w sprawie przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane /Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm./. Decyzją wymienioną w pkt 2 wyroku organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. orzekającą o nakazie rozbiórki samowolnie wybudowanego basenu ogrodowego na działce nr [...] w J. gm. K. Jako podstawę prawną zastosowano w sprawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm./. Stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 4 oraz art. 30 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy budowa basenu jako elementu małej architektury wymagała zgłoszenia właściwemu organowi przed zamierzonym terminem robót /art. 30 ust. 2/. Inwestor takiego zgłoszenia nie dokonał. Orzeczono zatem zgodnie z treścią art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku uznał skargę wniesioną na powyższe decyzje za nieuzasadnioną. W odniesieniu do nakazu rozbiórki domków letniskowych Sąd stwierdził, że skarżąca jest niekonsekwentna w swoich zarzutach, gdyż raz określa te obiekty jako przystosowane do całorocznego użytkowania domy mieszkalne, zaś drugi raz podnosi, że nie są one trwale połączone z gruntem, więc stanowią element małej architektury. Powołuje się też na zasady współżycia społecznego, które w danej sprawie nie mają zastosowania. Sąd podkreślił zwłaszcza, że przepis art. 37 Prawa budowlanego wymaga spełnienia "co najmniej" dwóch przesłanek do orzeczenia nakazu rozbiórki. W sprawie ma zastosowanie art. 37 ust. 1 pkt 1, który stanowi, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy organ administracji stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. W ocenie Sądu bezsporne jest, iż wszystkie obiekty /domki letniskowe oraz basen/ zostały wybudowane w warunkach samowoli budowlanej. Domki bez wymaganego pozwolenia, zaś basen bez przewidzianego ustawą zgłoszenia właściwemu organowi. W odniesieniu do basenu, który został wybudowany w czasie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1994 r., według Sądu prawidłowo zastosowany został przepis art. 48 tej ustawy. Domki letniskowe natomiast zdaniem Sądu podlegają rozbiórce, gdyż "Plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w chwili wydania zaskarżonej decyzji przewidywał, iż działka [...] przeznaczona jest pod budownictwo zagrodowe. Budownictwo zagrodowe jest związane bezpośrednio z uprawą ziemi a dla takich celów obiekty na działce [...] nie zostały wzniesione". W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku, sporządzonej przez adwokata S. J., powołano się na przepis art. 101 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1271/. Skarga kasacyjna zarzuca: 1/ naruszenie przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. przez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie związku, jaki rzekomo zachodzi z ustaleniami planu zagospodarowania z 1990 r. a obowiązkiem rozbiórki obiektów wybudowanych w 1984 r. oraz brak ustaleń, czy i jakiej treści plan zagospodarowania obowiązywał w czasie budowy obiektów, a w konsekwencji także naruszenie konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności /art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP/, 2/ naruszenie przepisów art. 39 i art. 40 ww. ustawy przez ich niezastosowanie, a w konsekwencji naruszenie zasad określonych w przepisach art. 9 i 11 kpa, 3/ naruszenie przepisu art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. przez błędną wykładnię - błędne zrozumienie znaczenia normy oraz naruszenie "art. 1 Protokołu Europejskiej Konwencji Praw Człowieka /Dz. U. 1993.61.261/". W skardze kasacyjnej wnosi się o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi. W obszernym uzasadnieniu skargi wskazuje się na to, iż wadliwie zastosowano do przedmiotowych obiektów /domków/ ustawę Prawo budowlane z 1974 oraz plan zagospodarowania nie obowiązujący w dacie budowy, lecz w dacie wydania decyzji o nakazie rozbiórki, poza tym organ orzekający skorzystał z najsurowszego środka nie rozważając możliwości pozostawienia tych obiektów. Przedstawiono też w skardze kasacyjnej szereg wyrażanych w literaturze poglądów dotyczących złej regulacji prawnej mającej na celu likwidację zjawiska samowoli budowlanej. Wnoszący skargę kasacyjną sugeruje przy tym, że nie można oceniać działania obywatela jako samowoli budowlanej, skoro fakt budowy na danym terenie był milcząco akceptowany przez gminę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona w części odnoszącej się do wyroku Sądu oddalającego skargę na decyzję o nakazie rozbiórki domków letniskowych. Jak to już w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, stosownie do art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. mającej zastosowanie do obiektów wybudowanych w latach 80-tych, konieczne było spełnienie dwóch przesłanek, to jest dopuszczenie się przez inwestora samowoli budowlanej oraz niezgodność budowy z przepisami o planowaniu przestrzennym, a więc z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie budowy. Wbrew twierdzeniu wnoszącego skargę kasacyjną nie może być sporne, że miała miejsce samowola budowlana, skoro inwestor wybudował dwa domki bez wymaganego ustawą - Prawo budowlane pozwolenia na budowę. Faktu tego nie zmienia brak reakcji w odpowiednim czasie, to jest już podczas budowy, właściwego organu administracji publicznej. Sąd natomiast w swoich rozważaniach na temat wystąpienia drugiej przesłanki, to jest przeznaczenia określonego terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, posługiwał się znajdującą się w aktach sprawy opinią urbanistyczną oraz wyrysem i wypisem z planu z 1990 roku jak też nie mającym zaznaczonego położenia działki inwestora. W sprawie natomiast w ogóle nie odniesiono się do tego, czy i jaki miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązywał dla danego terenu w czasie budowy, podczas gdy zarówno z brzmienia powyższego przepisu jak i utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że, decydujące znaczenie ma właśnie plan obowiązujący w czasie budowy, bo przecież niezgodność z tym właśnie planem przesądza wraz z popełnieniem samowoli budowlanej o wydaniu nakazu rozbiórki. We wskazanej zatem części skargę kasacyjną należy uznać za mającą usprawiedliwione podstawy. Przedwczesny jest natomiast zarzut dotyczący naruszenia zaskarżonym wyrokiem z Konstytucji RP jak też braku rozważania, czy zostały naruszone inne przepisy prawa materialnego /art. 39 i 40 Prawa budowlanego z 1974 r./ . Nie można natomiast uznać za zasadny zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przez Sąd art. 9 i 11 kpa, które to przepisy z mocy art. 59 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm./ stosuje się odpowiednio w postępowaniu przed tym Sądem. To organ administracji publicznej powinien szczegółowo przeprowadzić postępowanie dowodowe oraz kierować się zasadami określonymi w tych przepisach. Wadliwa ocena Sądu, iż miał zastosowanie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z daty orzekania o rozbiórce, a nie z daty budowy obiektów, nie ma żadnego związku ze stosowaniem art. 9 i 11 kpa. Jako nieuzasadnioną należało potraktować skargę kasacyjną dotyczącą oddalenia przez Sąd skargi na decyzję o nakazie rozbiórki basenu. Nie jest w sprawie sporne, iż obiekt ten został wybudowany podczas obowiązywania ustawy - Prawo budowlane z 1994 roku, która w 48 artykule zobowiązywała właściwy organ do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia, zgłoszenia, lub wbrew sprzeciwowi organu. W niniejszej sprawie, jak to prawidłowo stwierdził Sąd, basen wybudowano bez wymaganego zgłoszenia i stanowiło to wystarczającą przesłanką do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę tego obiektu małej architektury. Okoliczności tej nie zmienia powoływanie się przez stronę skarżącą na konstytucyjną ochronę, Europejską Konwencję Praw Człowieka, negatywne stanowisko wyrażane w literaturze na temat powyższej regulacji prawnej, jak też życiowe potrzeby strony skarżącej. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 i 185 ( 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270/. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 tej ustawy.