OSK 391/04

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski, Sędziowie NSA Alicja Plucińska-Filipowicz /spr./, Eugeniusz Mzyk, Protokolant Agnieszka Majewska, po rozpoznaniu w dniu 9 września 2004 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. Z. od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 21 lipca 2003 r. sygn. akt II SA/Kr 2364/99 w sprawie ze skargi K. Z. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] listopada 1999 r. Nr [...] w przedmiocie zezwolenia na wznowienie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie oddalił skargę K. Z. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie w przedmiocie zezwolenia na wznowienie robót budowlanych. W uzasadnieniu powyższego wyroku stwierdzono, co następuje: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. udzielił B. i J. P. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy rozbudowie budynku mieszkalnego na działce nr [...] w obr. [...] położonej przy ul. [...] w Z. Po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji wniesionego przez K. Z., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie zaskarżoną decyzję uchylił i orzekł o zezwoleniu na wznowienie robót budowlanych w oparciu o określony projekt budowlany. W uzasadnieniu podniósł, iż po stwierdzeniu, że rozbudowa jest realizowana niezgodnie z warunkami pozwolenia na budowę zostało wydane postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych w trybie art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., a następnie decyzja nakładająca na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej przedmiotowej rozbudowy. Inwestorzy wykonali w terminie obowiązki nałożone powyższą decyzją. Zgodnie z art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego orzekł o zezwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Decyzja ta została poddana reformacji przez organ II instancji, bowiem nie zawierała stwierdzenia, w oparciu o jaki projekt rozbudowa ma być prowadzona. Organ odwoławczy uznał, iż zasadnie odwołujący się zarzucił, że w opinii rzeczoznawcy do spraw przeciwpożarowych znalazło się błędne stanowisko w kwestii usytuowania otworów, jednakże w ocenie organu nie miało to znaczenia ze względu na zachowanie wymogów w kwestii odległości obiektu od granicy /ponad 4,00 m/ oraz od budynku mieszkalnego odwołującego się /nie mniej niż 10,00 m/. Ponadto na działce inwestora znajduje się droga stanowiąca służebność /ustanowioną orzeczeniem sądowym/, przy czym brak jest przepisów dotyczących odległości obiektów budowlanych od takiej drogi. Po rozpoznaniu skargi K. Z. zarzucającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 6, 7, 77, 139 kpa oraz art. 28 i 36a Prawa budowlanego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę za niezasadną i w związku z tym orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz. U. Nr. 74, poz. 368 ze zm./. Sąd nie dopatrzył się w prowadzonym postępowaniu administracyjnym naruszeń prawa zarówno procesowego, jak i materialnego, które skutkowałoby uchyleniem zaskarżonej decyzji. Sąd podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż wobec poczynionych przez inwestora odstępstw miały w sprawie zastosowanie przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Prowadzenie postępowania w sprawach, o których mowa w tych przepisach należy do inspektora nadzoru budowlanego /powiatowego w I instancji, wojewódzkiego w II instancji/. Prawidłowo więc postępowanie w sprawie prowadziły organy nadzoru budowlanego. Zaskarżoną decyzją orzeczono o zezwoleniu na wznowienie robót budowlanych po wstrzymaniu robót budowlanych ze względu na odstępstwo od pozwolenia na budowę. Dla rozstrzygnięcia decyzją o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych nie ma znaczenia uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. Sąd nie podzielił podniesionego przez skarżącego zarzutu, iż decyzja organu odwoławczego była wydana na jego niekorzyść. Uzupełnienie w istocie rozstrzygnięcia organu I instancji o wskazanie projektu budowlanego, według którego budowa będzie kontynuowana uściślało tylko to rozstrzygnięcie. Podanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji a nie w jej sentencji stanowi uchybienie, które jednak nie mogło skutkować uchyleniem tej decyzji. Również zarzuty dotyczące wadliwości postępowania dowodowego /zwłaszcza oceny zgromadzonych w sprawie opinii/, Sąd odparł stwierdzając, iż do oceny zgodności z przepisami budowlanymi wykonywanej inwestycji jest właściwy organ nadzoru budowlanego, który w sprawie dokonał ustaleń uwzględniając cały zgromadzony materiał dowodowy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. Z., reprezentowany przez adwokata J. M. Zaskarżył wyrok w całości zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 233 kpc, art. 7, 8 i 77 kpa w zw. z art. 59 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, oraz art. 28, 36a i 51 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na to, iż Sąd wydał zaskarżony wyrok bez rozpatrzenia i uwzględnienia całego materiału dowodowego oraz podjęcia kroków potrzebnych do wyjaśnienia sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną z pewną konsekwencją po raz kolejny twierdzi, iż zaskarżona decyzja została wydana bez wskazania podstawy prawnej i opiera się na przypuszczeniach czy domniemaniach w tej kwestii. Decyzja organu II instancji jest na niekorzyść wnoszącego skargę kasacyjną w szczególności z tej przyczyny, iż miał on trudności z zapoznaniem się z projektem dokończenia budowy. Ponadto "Organ i Sąd nie dokonały należycie oceny" treści opinii biegłych a zwłaszcza tej, którą dyskredytuje "poświadczenie nieprawdy" w kwestii istnienia otworów w ścianie przedmiotowego budynku, uznając jednocześnie za nieistotną opinii innego biegłego. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W pierwszym rzędzie należy stwierdzić, że podniesiony zarzut naruszenia art. 28, 36a i 51 Prawa budowlanego nie mógł być uznany jako uzasadniony, gdyż stosownie do art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 kwietnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ przepisy te należą do prawa materialnego, zaś wskazując jako podstawę skargi kasacyjnej naruszenie prawa materialnego należy nie tylko podać konkretny przepis, ale również wskazać, w czym upatruje się, iż dokonano błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania danego przepisu. Zaskarżona decyzja nie została oparta na przepisie art. 28 i 36a Prawa budowlanego, co potwierdza uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Nie można więc oprzeć skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisu prawa materialnego, który nie stanowił podstawy rozstrzygnięcia. Naruszenia art. 51 Prawa budowlanego natomiast wnoszący skargę kasacyjną dopatruje się w tym, iż w sentencji zaskarżonej decyzji w ogóle nie powołano podstawy prawnej, a więc to, że art. 51 Prawa budowlanego był podstawą tej decyzji jest oparte na domniemaniu. Z zarzutem tym nie można się zgodzić skoro odnosząc się szczegółowo do tej kwestii Sąd wskazał w uzasadnieniu wyroku, iż przepis ten został powołany, wprawdzie dopiero w uzasadnieniu decyzji, co jest wadliwe, jednakże w stopniu nie skutkującym uchylenia decyzji. Z tym stanowiskiem Sądu należy się w pełni zgodzić. Zarzut naruszenia przepisów postępowania /art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/ został prawidłowo postawiony, jest jednak nieuzasadniony. Kwestionując właściwość organu, który wydał zaskarżoną decyzję strona nie wskazuje w ogóle przepisu, który miał być naruszony. Zauważyć należy jedynie, że właściwy do przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej jest orzekający w sprawie organ administracji publicznej. W niniejszej sprawie, której przedmiotem jest zezwolenie na wznowienie robót budowlanych na podstawie art. 51 Prawa budowlanego Sąd słusznie uznał, że stosownie do art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy był organ nadzoru budowlanego. Pozostałe zarzuty naruszenia prawa procesowego /art. 7, 8 i 77 kpa/ oraz art. 233 kpc w zw. z art. 59 ustawy o Naczelnym Sądem Administracyjnym także nie mogły być uznane za usprawiedliwione. W zaskarżonym wyroku Sąd szczegółowo odniósł się zarówno do zaskarżonej decyzji, zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz zarzutów podnoszonych przez wnoszącego skargę kasacyjną. Dostrzegł pewne braki postępowania, takie jak uzupełnienie rozstrzygnięcia o wskazanie projektu budowlanego dla przedmiotowej rozbudowy na etapie II instancji, co strona kwestionuje jako "krzywdzące", nie wskazując jednak żadnego przepisu, który to uchybienie miałoby naruszać. Naczelny Sąd Administracyjny w myśl art. 183 ( 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest związany granicami skargi, chyba że zachodzi nieważność postępowania, nie może więc przyjąć tego zarzutu jako podstawy skargi kasacyjnej. To samo odnosi się do kwestii ewentualnych utrudnień w zapoznaniu się z projektem budowlanym. Naczelny Sąd Administracyjny zresztą prawidłowo ustosunkował się do tej okoliczności sugerując, iż w sytuacji, gdy brak jest dowodów na potwierdzenie tego zarzutu strony, to trudno się do jego zasadności ustosunkować. Ocena zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym dowodów a w tym opinii rzeczoznawców, została dokonana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zaś Sąd oddalając skargę uznał, że zachowano w tym względzie zasadę swobodnej oceny dowodów, czemu dał w sposób jednoznaczny i przekonujący wyraz w uzasadnieniu wyroku. Z tej przyczyny należy uznać, że nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 7 i 77 kpa. Przepis art. 233 kpc nie miał odpowiedniego zastosowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ze względu na uregulowania zawarte w ustawie o Naczelnym Sądzie Administracyjnym a w razie braku regulacji w tej ustawie odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów o postępowaniu dowodowym z Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.