OSK 401/04

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 5 października 2004 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Józefa B. od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2003 r. I SA 2044/02 w sprawie ze skargi Józefa Anatoliusza B., Hipolita Andrzeja B., Aleksandry K. i Andrzeja L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 31 lipca 2002 r. w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji dotyczącej nieruchomości warszawskiej - uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie; (...). Wyrokiem z dnia 24 listopada 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę Józefa B., Hipolita Andrzeja B., Aleksandry K. i Andrzeja L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 31 lipca 2002 r. w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji dotyczącej nieruchomości warszawskiej. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, co następuje: Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. po rozpatrzeniu wniosku Hipolita B. decyzją z dnia 7 października 1986 r. odmówił spadkobiercom dotychczasowego właściciela prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej przy ul. T. o powierzchni 852 m2 oraz orzekł o przejściu na własność Państwa znajdujących się na gruncie budynków. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta W. z dnia 12 lutego 1987 r. nr 21. Decyzją z dnia 4 maja 1987 r. nr 13 Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. ustanowił na rzecz Śródmiejskiej Spółdzielni Mieszkaniowej w W. prawo użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu, z przeznaczeniem pod budowę domu mieszkalnego, orzekając również, że "opłata za istniejący na terenie przewidzianym pod inwestycję budynek /przeznaczony do rozbiórki/ będzie naliczona w odrębnej decyzji po wykonaniu elaboratu szacunkowego przez biegłego". W wykonaniu tej decyzji zawarto ze Spółdzielnią umowę o oddanie terenu państwowego w użytkowanie wieczyste /akt notarialny z dnia 25 listopada 1987 r./. Józef B. reprezentujący pozostałych następców prawnych po Hipolicie B., wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji nr 21, nr 18 i nr 13. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia 6 stycznia 2000 r. stwierdziło nieważność decyzji nr 21 oraz nr 18 i swą decyzją nadzorczą utrzymało w mocy decyzję z dnia 12 czerwca 2000 r., na którą skargę oddalił sąd administracyjny wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2001 r. Natomiast decyzją z dnia 11 marca 2002 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że decyzja nr 13 została wydana z naruszeniem prawa, lecz nie stwierdziło jej nieważności, gdyż wywołała nieodwracalne skutki prawne, po czym decyzją z dnia 31 lipca 2002 r. utrzymało w mocy swoją pierwotną decyzję, mając na uwadze, iż decyzja nr 13 wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 par. 2 Kpa, bowiem w jej następstwie zawarto, z zachowaniem formy aktu notarialnego, umowę o oddanie terenu państwowego w użytkowanie wieczyste. Skargę Józefa B. na powyższą decyzję Naczelny Sąd Administracyjny oddalił motywując takie stanowisko w taki sposób, iż "Jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 28 maja 1992 r. III AZP 4/92 /OSNCP 1992 nr 12 poz. 211/ - przy czym w uzasadnieniu, a nie w tezie, która stanowi tylko odpowiedź na zadane pytanie prawne, sformułowaną stosownie do treści pytania - niedopuszczalność skutków prawnych decyzji administracyjnej oznacza, że ich cofnięcie, zniesienie lub odwrócenie jest niedostępne dla organu administracji, gdyż wykracza poza właściwość, zadania i kompetencje tego organu. Właśnie taka sytuacja zachodzi w sprawie dlatego, że w wykonaniu decyzji nr 13 zawarto ze Spółdzielnią umowę o oddanie terenu państwowego w użytkowanie wieczyste i organ nadzoru nie jest władny pozbawić Spółdzielni nabytego przez nią prawa, co może uczynić tylko sąd powszechny w postępowaniu cywilnym". W uzupełnieniu powyższego stanowiska Sąd stwierdził, że "gdyby organ nadzoru stwierdził nieważność decyzji nr 13 - taka decyzja nadzorcza, jako niewykonalna, byłaby obciążona wadą określoną w art. 156 par. 1 pkt 5 Kpa, sama więc podlegałaby stwierdzeniu nieważności". Skargę kasacyjną na powyższy wyrok wniósł Józef B. reprezentowany przez adwokata Andrzeja H., powołując następujące podstawy kasacji: 1/ naruszenie prawa materialnego, to jest art. 2 oraz art. 64 Konstytucji RP poprzez naruszenie podstawowych zasad i praw obywatelskich w związku z art. 5 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, jak też art. 20, art. 21 i art. 22 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i par. 24 pkt 2 i pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów i sprzedaży nieruchomości państwowych, kosztów i rozliczeń z tym związanych oraz zarządzania sprzedanymi nieruchomościami, co skutkuje stwierdzeniem, że oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste Spółdzielni nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, 2/ naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 156 par. 2 Kpa poprzez błędne przyjęcie "nieodwracalnych skutków prawnych" wywołanych decyzją nr 13; art. 158 par. 2 Kpa przez błędne przyjęcie, że ma on zastosowanie w sytuacji nierozpoznania wniosku spadkobierców byłego właściciela nieruchomości o przyznanie własności czasowej do gruntu, naruszenia właściwości organu, który wydał kwestionowaną decyzję oraz braku ochrony Spółdzielni z art. 5 i 6 ustawy o księgach wieczystych i hipotece; art. 7 w zw. z art. 77 Kpa w sytuacji, gdy w dacie wydania kwestionowanej decyzji toczyło się postępowanie z wniosku spadkobierców po byłym właścicielu o przyznanie prawa do gruntu nieruchomości warszawskiej, pominięcie innych wyroków wydanych przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie tej nieruchomości i nieuwzględnienie kwestii wpisów do księgi wieczystej; art. 328 par. 2 Kpc w zw. z art. 59 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym wobec niepodania podstawy prawnej orzeczenia poprzez wskazanie przepisów prawa i ich relacji do stanu faktycznego sprawy, pominięcie i nieustosunkowanie się do argumentacji podniesionej przez skarżącego, a tym samym brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, które legły u podstaw wydanego rozstrzygnięcia, co utrudnia kontrolę instancyjną takiego orzeczenia. W kasacji zawarty został wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 31 lipca 2002 r. i utrzymanej nią z mocy decyzji tego organu z dnia 11 marca 2002 r. W kasacji wnosi się o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W bardzo obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na to, iż zaskarżony wyrok przywołuje jedynie uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. III AZP 4/92 jako przesądzającą o rozstrzygnięciu sprawy, podczas gdy w okresie późniejszym zostało wydanych szereg orzeczeń przemawiających za odmiennym, korzystnym dla wnoszącego skargę kasacyjną rozstrzygnięciem. W uchwale Siedmiu Sędziów NSA z dnia 20 marca 2000 r. /OPS 14/99/ wskazano, iż "Dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, na podstawie której Skarb Państwa nabył nieruchomość, jeżeli użytkowanie wieczyste osobie trzeciej nastąpiło w toku postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji". Ponadto "nieodwracalne skutki prawne nie występują tam, gdzie osoba trzecia - nabywca nieruchomości, nie korzysta z ochrony wynikającej z art. 5 UKWiH" (...) "Szczególne wątpliwości powstają wówczas, gdy do powstania prawa na rzecz osoby trzeciej dochodzi w toku postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności aktu nacjonalizacyjnego, a osoba ta jest uczestnikiem tego postępowania". Przesłanki wskazane w powyższej uchwale występują w sprawie, bowiem w dacie wydania decyzji nr 13 trwało postępowanie o uchylenie skutków decyzji nacjonalizacyjnej, zgodnie z art. 5 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy budynki nie przestały być własnością byłego właściciela wobec złożenia w terminie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu. Spółdzielnia miała świadomość o toczącym się postępowaniu w sprawie uchylenia skutków nacjonalizacji i stała się użytkownikiem wieczystym wbrew obowiązującemu wówczas prawu nieruchomości zabudowanej trzema budynkami, a ponadto nie mogła korzystać z rękojmi publicznej wiary ksiąg wieczystych, bowiem w 1987 roku nie było założonej księgi wieczystej dla przedmiotowej nieruchomości. W sprawie nie ustalono kwestii wpisu praw Spółdzielni do księgi wieczystej. Kolejna uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego - z dnia 16 grudnia 1996 r. - wskazuje na to, iż okoliczność, że nieruchomość obejmująca grunty, które podlegały przepisom dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, znajduje się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej, sama przez się nie oznacza, że decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisów tego dekretu, odmawiająca byłemu właścicielowi tych gruntów przyznania prawa własności czasowej /użytkowania wieczystego/, wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 par. 2 Kpa. Sąd Najwyższy ponadto w uchwale z dnia 24 listopada 1992 r. III CZP 124/92 stwierdził, iż umowa notarialna o oddanie gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa w nieodpłatne użytkowanie wieczyste na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności zarobkowej, w której nie dokonano równocześnie sprzedaży położonych na tym gruncie budynków i innych urządzeń /art. 20 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości/ nie może stanowić podstawy wpisu do księgi wieczystej. Nawiązując do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. III AZP 4/92 powołanej w zaskarżonym wyroku w skardze kasacyjnej podkreśla się, iż uchwała ta uzależnia określone skutki prawne od zbycia nieruchomości chronionego rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, natomiast w sprawie niniejszej nabywca nie korzystał z ochrony rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Stwierdzenie nieważności decyzji odmawiających spadkobiercom Hipolita B. przyznania własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości skutkowało ponadto ex tunc tym, iż zgodnie z art. 5 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy znajdujące się na niej budynki nigdy nie przestały być ich własnością, a więc organ wydający decyzję nr 13 nie miał prawa rozporządzać składnikami majątkowymi stanowiącymi własność prywatną. Zapewne z tej przyczyny w akcie notarialnym, na który powołuje się zaskarżony wyrok, nie uwzględniono istniejących naniesień, co było sprzeczne z przepisami art. 20-21 i art. 22 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz par. 24 pkt 2 i 6 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów i sprzedaży nieruchomości państwowych, kosztów i rozliczeń z tym związanych oraz zarządzania sprzedanymi nieruchomościami, a w konsekwencji skutkuje stwierdzeniem, że oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste Spółdzielni nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśla się również wadliwość zaskarżonego wyroku wobec nieprawidłowości dotyczących podziału nieruchomości na poszczególne działki, jak też niezbadanie treści szeregu wskazanych w uzasadnieniu tej skargi dokumentów i kwestii istnienia upoważnienia dla osoby działającej w imieniu organu wydającego kwestionowaną decyzję. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną podtrzymał jej treść oraz zawarte w niej wnioski. Pełnomocnik uczestnika postępowania - (...) Spółdzielni Mieszkaniowej w W. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Nie udzielił przy tym odpowiedzi na pytanie Sądu, czy Spółdzielnia uzyskała wpis swojego prawa do nieruchomości w księdze wieczystej. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej stwierdził: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, poza dość zwięzłym przedstawieniem przebiegu sprawy, jako powód oddalenia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. podano "wyjaśnienie Sądu Najwyższego" zawarte w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 28 maja 1992 r. III AZP 4/92 oraz zawarcie ze Spółdzielnią umowy o oddaniu terenu państwowego w użytkowanie wieczyste. Nie odniesiono się natomiast do wszystkich innych występujących w sprawie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, a zwłaszcza takich, na jakie wskazuje skarga kasacyjna, w szczególności kwestii istnienia księgi wieczystej dla danej nieruchomości i ewentualnego wpisu do niej prawa wynikającego z przytoczonej umowy o oddaniu terenu w użytkowanie wieczyste, wydania decyzji kwestionowanej w toku sprawy z wniosku o oddanie nieruchomości na rzecz spadkobierców byłego właściciela w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej, jak też wiążących się z tym konsekwencji. Sąd nie zawarł przy tym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku żadnego stanowiska co do tego, jak odnosi się do szeregu orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, zwłaszcza wydanych w składzie siedmiu sędziów /przytoczonych w skardze kasacyjnej/ zawierających rozstrzygnięcia wiążące się z rozpoznawaną sprawą, odmienne od tego, jakie zawiera "wyjaśnienie" cytowanej uchwały Sądu Najwyższego. W sytuacji, gdy istnieje bogate orzecznictwo tak Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego, przykładowo wskazane w szeroko uzasadnionej skardze kasacyjnej, należy stwierdzić, iż słuszny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 328 par. 2 Kpc w związku z art. 59 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, mający ścisły związek z brakiem odniesienia się do wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności oraz wyrażenia stanowiska co do tego, w jakim stosunku pozostaje orzecznictwo zwłaszcza Naczelnego Sądu Administracyjnego do stanu faktycznego występującego w niniejszej sprawie. Już tylko ta okoliczność powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpatrzenia. Można stwierdzić, iż wszystkie pozostałe zarzuty tak naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego nie miały w sprawie poważniejszego znaczenia, skoro Sąd faktycznie nie dokonał w wymaganym zakresie rozważań w kwestii zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zauważa się ponadto, że nie stanowi uzasadnionego zarzutu wskazanie naruszenia przepisu prawa, na który Sąd nie powołał się w zaskarżonym wyroku. Skoro więc lakoniczne uzasadnienie wyroku nie przywołuje w istocie poza art. 27 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym innych przepisów prawa, to tylko naruszenie tego przepisu oraz art. 328 par. 2 Kpc w zw. z art. 59 ustawy o NSA mogło stanowić odpowiednią podstawę skargi kasacyjnej. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 185 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.