OSK 456/04

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski /spr./, Sędziowie NSA Alicja Plucińska-Filipowicz, Eugeniusz Mzyk, Protokolant Agnieszka Majewska, po rozpoznaniu w dniu 9 września 2004 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. P. i J. P. od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 2 lipca 2003 r. sygn. akt II SA/Lu 10/02 w sprawie ze skargi H. P. i J. P. na uchwałę Rady Miejskiej w Lublinie z dnia 1 października 2001 r. Nr 952/XLI/2001 w przedmiocie zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie Wyrokiem z dnia 2 lipca 2003 r. (sygn. akt II SA/Lu 10/02) Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie, oddalił skargę H. P. i J. P. na uchwałę Nr 952/XLI/2001 Rady Miejskiej w Lublinie z dnia 1 października 2001 r., odrzucającą zarzut wyżej wymienionych, wniesiony do projektu zmiany planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących na obszarze miasta Lublina część I, w związku z przeznaczeniem działki stanowiącej ich współwłasność, oznaczonej nr ewid. [...] (obr. [...] ark. [...]), położonej na obszarze objętym projektowana zmianą przy ul. [...], pod uprawy rolnicze bez prawa zabudowy. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, iż naruszenie prawa własności przez zakwestionowany projekt zmiany planu oraz odrzucenie zarzutu, nie stanowią dostatecznej podstawy do uwzględnienia skargi. Rada Miejska w Lublinie działała bowiem na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, który ustalenie zasad zagospodarowania terenu zalicza do jej zadań własnych. W tej sytuacji nie jest zadaniem Sądu kontrola celowości (słuszności) dokonywanych zmian w tym zakresie, a jedynie badanie zgodności z prawem podejmowanych rozstrzygnięć, a zwłaszcza przestrzeganie procedury planistycznej. Jeżeli zatem – wywodzi Sąd – Rada Miejska w Lublinie przy opracowywaniu zakwestionowanego projektu zmiany planu dochowała wymogów procedury planistycznej, określonej w art., 18 ust. 2 ówczesnej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, skarżący mieli zapewnioną możliwość obrony swojego interesu prawnego oraz doręczono im uchwałę Rady w tej mierze wraz z jej uzasadnieniem prawnym i faktycznym, wyjaśniającym przyczyny odrzucenia zarzutu, to Rada Miejska w Lublinie nie naruszyła przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie wnieśli H. P. i J. P., reprezentowani przez radcę prawnego P. S. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, strona skarżąca zarzuciła – obszernie to uzasadniając – naruszenie przez Sąd wyrokujący w sprawie – prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem strony skarżącej, Sąd zaskarżonym wyrokiem naruszył w szczególności : 1) przepisy Konstytucji RP (art. 2, art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1 i 2, art. 241 ust. 1 w związku z właściwymi przepisami rozdziału III, a przede wszystkim z art. 90 ust. 1 i 2), 2) przepisy Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, zwłaszcza art. 6, art. 13 oraz art. 1 Pierwszego Protokółu do tek Konwencji (ochrona prawa własności), 3) przepisy Kodeksu cywilnego, a zwłaszcza art. 140, 4) przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 3 pkt 2, art. 4 ust. 1), 5) przepisu art. 224 § 1, art. 233 § 1 i art. 328 § 2 kpc w związku z art. 59 ustawy o NSA. Nadto skarżący wnieśli o zażądanie przez Sąd zupełnej dokumentacji obrazującej prace nad planem, w tym pracę odpowiedniej komisji Rady Miejskiej w Lublinie oraz protokołów z sesji poprzedzających tą, na której podjęto zaskarżoną uchwałę, a także materiałów pozostających w dyspozycji Wojewody Lubelskiego w sprawach dotyczących całokształtu planowania przestrzennego Miasta Lublina, a to wszystko w tym celu aby wykazać niechętny stosunek władz m. Lublina do skarżących, o którym skarżący szeroko informują w uzasadnieniu do skargi. W piśmie procesowym z dnia 4 września 2004 r. skarżący wnieśli o: orzeczenie, że nie ma podstaw do wprowadzenia na ich nieruchomość przy ul. [...] w Lublinie zakazu zabudowy oraz o orzeczenie, "że przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, na przykład art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym" jest sprzeczny z " ponadustawowymi wzorcami" tj. wyżej wskazanymi przepisami Konstytucji RP i Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Dalej skarżący podnoszą, że w przypadku uznania przez Sąd, że przepisy – zwłaszcza proceduralne – stoją na przeszkodzie uznania za niekonstytucyjne i sprzeczne z Europejską Konwencją o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przepisów niższej rangi – w tym ustawowych oraz w przypadku uznania przez Sąd, że przepisy ustawowe stoją na przeszkodzie rozpatrywaniu sprawy przez Sąd w pełnym zakresie, a nie tylko co do kwestii formalnych wnoszą o: - przedstawienie odpowiednio poszerzonemu składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższych zagadnień w trybie przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z odpowiednimi przepisami wyższej rangi niż ustawa lub - przedstawienie pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu w trybie właściwych przepisów konstytucyjnych i ustawowych, w przedmiocie zgodności z Konstytucją RP (zwłaszcza z wyżej wskazanymi artykułami 21, 31 i 64) i Europejską Konwencją o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w tym z Pierwszym Protokołem Dodatkowym do Konwencji) przepisów ustawowych o zagospodarowaniu przestrzennym przede wszystkim w zakresie dotyczącym postanowień ustawowych, stanowiących, że gminy mogą określać zakres i sposób wykonywania prawa własności – czyli ingerować w prawo własności w tym je ograniczać. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do przepisów art. 101 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271), skarga kasacyjna od prawomocnego orzeczenia NSA wydanego przed dniem 1 stycznia 2004 r. jest wnoszona na podstawie przepisów ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270)., Oznacza to, że również do rozpoznania takiej skargi kasacyjnej mają zastosowanie przepisy Prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 tego prawa Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że jest związany podstawami kasacyjnymi zawartymi w skardze kasacyjnej, a z urzędu może brać pod rozwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania sądowego. Podstawy kasacyjne przytoczone w skardze kasacyjnej H. P. i J. P. są po części usprawiedliwione, po części zaś nie znajdują usprawiedliwionych podstaw. I aczkolwiek mają rację skarżący, że prawo własności w RP jest chronione konstytucyjne (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), znajdując ochronę także w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności art. 6 ust. 1), to prawo to nie jest prawem bezwzględnym, doznając w określonych sytuacjach ograniczeń. Możliwości tych ograniczeń dopuszcza Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczana, tyle, że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Stosownie do regulacji art. 32 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do w/w celów dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie były regulacje m. in. obowiązującej w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Upoważniała ona gminy, tak jak to zresztą czyni aktualnie obowiązująca ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalały przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 2 ust. 1 w/w ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Ograniczenia te mają zatem swe źródło w ustawie tak jak tego wymaga Konstytucja RP, a jeżeli tak - to ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – stanowione są w istocie w drodze ustawy. W świetle powyższego wywodu nie znajdują usprawiedliwionych podstaw te zarzuty skargi kasacyjnej, które kwestionują prawo gminy do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, oczywiście pod warunkiem, że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. To, że gmina dysponuje zespołem uprawnień w tym zakresie – w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały kształtowanym przepisami art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym – doktrynalnie określanym władztwem planistycznym (zob. np. Z. Niewiadomski: Planowanie przestrzenne RP. Zarys systemu, Wyd. Prawnicze Lexis Nexis, wyd.II, Warszawa 2003 r., s. 81 i n.) nie oznacza, że gmina może to władztwo wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona. Uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu nie mogą być nadużywane. Prawnie wadliwymi będą zatem nie tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień. To zaś oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie był zobowiązany do kontroli zaskarżonej uchwały i pod tym kątem. Skarżący w obszernej skardze podnieśli cały szereg zarzutów, począwszy od zakwestionowania legalności sesji rozpatrującej zarzuty do przedmiotowego projektu planu poprzez expressis verbis sformułowany zarzut naruszenia władztwa planistycznego, aż po zarzut stronniczości Rady Miejskiej w Lublinie w stosunku do nich. Do zarzutów tych Sąd rozpoznający sprawę odniósł się ogólnie, pozostając przy sformułowaniach na tyle zgeneralizowanych, że rzeczywiście poddających w wątpliwość, iż rozważano poszczególne zastrzeżenia w stopniu dostatecznym do podjęcia zaskarżonego wyroku. Z uzasadnienia do zaskarżonego wyroku wynika, że Rada Miejska w Lublinie opracowując projekt w/w planu dochowała postanowień procedury planistycznej określonej w art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a skarżący mieli zapewnioną możliwość obrony swoich interesów. Te ogólne sformułowania nie zostały jednak odniesione do konkretnych twierdzeń skargi, zasadnym czyniąc zarzut strony skarżącej naruszenia przez Sąd przepisów postępowania, mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Jeżeli bowiem przykładowo strona skarżąca zarzuca brak quorum na sesji rady rozpoznającej zarzut skarżących, a Sąd w ogóle nie odnosi się do tej istotnej kwestii, nie zajmując w tej mierze żadnego stanowiska w oparciu o konieczne w tej mierze ustalenia, to jest to uchybienie, którego nie sposób sanować. Ustalenie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności jest obowiązkiem sądu rozpoznającego skargę na uchwałę o odrzuceniu zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie zwalnia z tego obowiązku pomieszczenie zarzutów mogących mieć wpływ na wynik sprawy pośród takich, które nie mogą odnieść zamierzonego skutku ze względu na kognicję sądu administracyjnego. I tak np. trudno byłoby oczekiwać – jak zdają się to czynić skarżący - aby sąd administracyjny rozpoznający sprawę, mając wyraźnie określony zakres kognicji (kontrola zgodności z prawem rozstrzygnięć organów administracji publicznej), kontrolując legalność zaskarżonej uchwały, podejmował za Radę Miejską rozstrzygnięcie w kwestii polityki przestrzennej Miasta Lublina, a tym bardziej rozstrzygał o kulturze politycznej władz i urzędników samorządu miejskiego. Jeżeli skarżący mają w tej mierze zastrzeżenia, to mogą je dochodzić w innym trybie określonym w stosownych przepisach m.in. ustawy o samorządzie gminnym. Sąd jednak powinien, oceniając legalność zaskarżonej uchwały, zbadać i jednoznacznie ocenić , a ocenę tę poprzeć stosowną argumentacją, czy Rada Miejska w Lublinie, korzystając z uprawnień planistycznych jej przysługujących, uprawnień tych nie nadużyła. Niezależnie od tego, wyraźnych i nie budzących wątpliwości ustaleń wymaga zgodność zaskarżonej uchwały z całokształtem prawa materialnego i procesowego, a nie tylko z przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jakby to mogło wynikać z uzasadnienia do zaskarżonego wyroku. Mając to wszystko na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 185 powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.