OSK 462/04

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta Z. od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 13 listopada 2003 r. II SA/Kr 720/02 w sprawie ze skargi Cecylii R., Marii B., Marii R., Beaty R., Heleny R., Katarzyny R., Józefa R., Roberta R. na decyzję Wojewody M. z dnia 12 lutego 2002 r. (...) w przedmiocie zwrotu nieruchomości - oddala skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, wyrokiem z dnia 13 listopada 2003 r. w sprawie II SA/Kr 720/02 ze skargi Cecylii R., Marii B., Marii R., Beaty R., Heleny R., Józefa R., Roberta R. na ostateczną, kasacyjną decyzję Wojewody M. z dnia 12 lutego 2002 r. (...) w przedmiocie zwrotu nieruchomości uchylił zaskarżoną oraz decyzję Starosty Powiatu T. z 23 października 2001 r. (...), a nadto poprzedzające je: decyzję Wojewody M. z 3 kwietnia 2001 r. (...) i decyzję Starosty z dnia 2 stycznia 2001 r. (...). W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył uzasadnienie decyzji ostatecznej z dnia 12 grudnia 2002 r., w której Wojewoda przedstawił następujący stan sprawy: nieruchomość oznaczona jako działki nr 446/2, 448/1, 448/2 została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Miasta Z. z dnia 10 maja 1976 r., (...) w oparciu o decyzję o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z dnia 19 marca 1973 r. (...) z przeznaczeniem na cele budowy drogi na Gubałówkę. Starosta Powiatu T. decyzją z dnia 2 stycznia 2001 r. (...), zwrócił nieruchomość oznaczoną jako działka nr 448/1 uznając, że na działce mimo upływu 25 lat od wywłaszczenia nie podjęto żadnych prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, a zatem nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odwołanie od tej decyzji wniósł Zarząd Miasta Z. Wojewoda M. uznał odwołanie za dopuszczalne w związku z następującymi okolicznościami. W księdze wieczystej prowadzonej dla działki nr 448/1 jako jej właściciel wpisany jest Skarb Państwa. Jak wykazało postępowanie wyjaśniające, postępowanie komunalizacyjne nie zostało zakończone ostateczną decyzją. W związku z tym należy uznać, że Zarządowi Miasta Z. przysługuje przymiot strony w postępowaniu o zwrot tej nieruchomości. Wynik bowiem tego postępowania, a w szczególności orzeczenie o zwrocie nieruchomości determinuje rozstrzygnięcie w sprawie nabycia własności nieruchomości przez Gminę Z. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda M. decyzją z dnia 3 kwietnia 2001 r. (...), uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewoda M. ocenił, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga przede wszystkim: precyzyjnego ustalenia granic wywłaszczonej nieruchomości w terenie, które pozwoliłoby na ocenę po przeprowadzeniu oględzin, czy wywłaszczona nieruchomość została wykorzystana na cel, na jaki została wywłaszczona. Ponadto Wojewoda M. nakazał odnalezienie planu realizacyjnego inwestycji, w związku z którą nieruchomość została wywłaszczona. Zaskarżona decyzja nie zawierała rozstrzygnięcia odnośnie działek nr 446/2 i 448/2, których zwrotu również domagali się wnioskodawcy postępowania wywłaszczeniowego we wniosku z dnia 28 czerwca 1999 r. W prowadzonym ponownie postępowaniu Starosta Powiatu T. odnalazł decyzję zatwierdzającą plan realizacyjny z dnia 19 marca 1973 r. wraz z załącznikiem graficznym. Analiza obu tych dokumentów pozwoliła organowi I instancji stwierdzić, że jej przedmiotem była budowa "Drogi Junaków" w Z. i zarówno z treści decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny i z załącznika graficznego nie wynika, aby na przedmiotowej drodze na Gubałówkę i tym samym na nieruchomości będącej przedmiotem wniosku o zwrot miały być poczynione jakiekolwiek czynności inwestycyjne. Zebrany w sprawie materiał dowodowy wykazał natomiast, że przedmiotowe działki nie były wykorzystane pod budowę drogi w wyniku dokonanego wywłaszczenia, ponieważ droga ta istniała już od 1939 r., o czym świadczy ogłoszenie Starosty Powiatu N. z 19 sierpnia 1938 r. "nakazujące czasowe zajęcie nieruchomości pod budowę drogi do stacji kolejki w Z., według przedłożonego wykazu tychże nieruchomości, z uwagi na pilną potrzebę wykonania odnośnych robót w związku z budową tej drogi". Fakt budowy drogi na Gubałówkę w okresie 1938-1940 został również potwierdzony w operacie szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego. W oparciu o powyższe ustalenia Starosta uznał, że nieruchomość nie została wykorzystana na cel, na jaki została wywłaszczona, ponieważ droga ta już istniała, a wywłaszczenie miało jedynie na celu usankcjonowanie istniejącego stanu. W związku z powyższym organ I instancji decyzją z 23 października 2001 r. orzekł o z zwrocie działek nr 446/2, 448/1 i 448/2. Odwołanie od powyższej decyzji Starosty Powiatu T. ponownie złożył Zarząd Miasta Z. podnosząc, że przesłankę zwrotu nieruchomości stanowi faktyczne niewykorzystanie nieruchomości, a nie wcześniejsze zrealizowanie inwestycji. W związku z tym nieuprawnione jest twierdzenie tego organu, że wywłaszczenie dokonane po wykonaniu inwestycji uzasadniającej wywłaszczenie jest tożsame z niewykonaniem inwestycji. Grunty zajęte pod budowę drogi na G. zostały faktycznie wywłaszczone już w momencie urządzenia na nich drogi. W prowadzonym ponownie postępowaniu Starosta - mimo nakazu zawartego w decyzji Wojewody M. uchylającej jego decyzję - nie zbadał i nie ustalił, czy działka nr 448/1 jest położona w obrębie pasa drogowego Drogi na Gubałówkę, mimo, że ustalenie w tym zakresie ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy zwrotu nieruchomości. Stwierdzenie, że działka ta znajduje się poza jezdnią nie oznacza, że znajduje się poza granicą pasa drogowego. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 34 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych granica pasa drogowego znajduje się w odległości co najmniej 0,75 m od zewnętrznej krawędzi rowu, nasypu lub innych urządzeń związanych z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Działka nr 448/1 stanowi pobocze i skarpę Drogi na Gubałówkę, a zatem leży w granicach pasa drogowego. Zgodnie z art. 2a tej ustawy drogi gminne stanowią własność samorządu gminy. Z kolei stosownie do postanowień art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /Dz.U. nr 133 poz. 872 ze zm./ nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Jeżeli grunt zajęty pod drogę publiczną stanowił własność Skarbu Państwa, wówczas jest on przedmiotem komunalizacji i stosowne postępowanie zostało wszczęte. W aktualnym stanie prawnym niedopuszczalne jest pozostawanie własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną osobie nie będącej podmiotem publicznoprawnym. Niezgodne z obowiązującym prawem jest również dokonanie zwrotu działki nr 446/2 i 448/2. Jak wynika z mapy ewidencyjnej oraz opinii geodezyjnej inż. J. B., działki te znajdują się w korycie potoku Cicha Woda. Tymczasem zgodnie z art. 4 i art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne, grunty pokryte państwowymi wodami płynącymi stanowią własność Państwa w granicach określonych liniami brzegów. Dokonanie zwrotu działek położonych w korycie potoku jest zatem niedopuszczalne i stanie się bezskuteczne z dniem uprawomocnienia się decyzji o zwrocie. Starosta całkowicie pominął fakt niezgodności granic działek nr 448/1 i 448/3, określonych w zmodernizowanej ewidencji gruntów, z operatem wywłaszczeniowym, na co wskazywał inż. J. B. w swojej opinii geodezyjnej. Tym samym Starosta orzekł o zwrocie nieruchomości, której prawidłowy kształt nie jest znany, a więc przedmiotem decyzji były w części grunty, które nigdy nie były wywłaszczone. Nie została również wyjaśniona inna istotna okoliczność. W lwh nr 9694 urządzonym dla nieruchomości oznaczonej jako pgr 12129 /z której wydzielono parcele odpowiadające działkom ewidencyjnym nr 446, 447 i 448/ znajduje się wzmianka o wszczęciu w dniu 30 stycznia 1939 r. postępowania wywłaszczeniowego zmierzającego do odjęcia z parceli l. kat. 12129 prawa własności gruntu o pow. 380 m2 na rzecz Gminy Uzdrowiskowej Z. z przeznaczeniem na cele budowy drogi dojazdowej do stacji kolejki linowo-terenowej. Z opinii inż. J. B. wynika, że z parceli 12129 została wydzielona parcela 12129/2, odpowiadająca działce nr 447 i parcela ta została wykupiona na rzecz gminy umową z dnia 26 stycznia 1939 r. Z tego wynika, że postępowaniem w sprawie wywłaszczenia objęte były grunty parceli 12129/1 lub 12129/3, czyli działki ewidencyjne nr 448 lub 446. W związku z tym stan prawny ww. nieruchomości mógł kształtować art. 46 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zgodnie z którym nieruchomości będące we władaniu Państwa, do których wszczęte przed dniem 1 września 1939 r. postępowanie wywłaszczeniowe, nie zostało dotychczas zakończone, przechodzą z mocy prawa na własność Państwa. Ponieważ w aktach sprawy brak jest wzmianki o jakichkolwiek decyzjach dotyczących przedmiotowej nieruchomości w okresie między 30 stycznia 1939 r. a 10 maja 1976 r., a działki nr 448 i 446 niewątpliwie pozostawały we władaniu Państwa, należy przyjąć, że pgr 12129 w zakresie określonym wzmianką o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego stała się własnością Skarbu Państwa w oparciu o samodzielną przesłankę wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego przed dniem 1 września 1939 r. Z tego wynika wniosek, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, a decyzja wywłaszczeniowa z 10 maja 1976 r. nie ma znaczenia dla sprawy. Decyzją z dnia 12 lutego 2002 r. opisaną na wstępie, Wojewoda M. na podstawie art. 138 par. 2 Kpa uwzględnił odwołanie Miasta Z., uchylił powyższą decyzję Starosty z dnia 23 października 2001 r., (...) i ponownie przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia z następującym uzasadnieniem: wobec podniesionego w odwołaniu zarzutu nie wyjaśnienia przez organ I instancji faktu, że w lwh nr 9694 urządzonym dla nieruchomości oznaczonej jako pgr 12129 /z której wydzielono parcele odpowiadające działkom ewidencyjnym nr 446, 447 i 448/ znajduje się wzmianka o wszczęciu w dniu 30 stycznia 1939 r. postępowania wywłaszczeniowego zmierzającego do odjęcia z parceli l. kat. 12129 prawa własności gruntu o pow. 380 m2 na rzecz Gminy Uzdrowiskowej Z. z przeznaczeniem na cele budowy drogi dojazdowej do stacji kolejki linowo-terenowej, w przedmiotowej sprawie powstają zasadnicze wątpliwości co do zakresu przedmiotowego niniejszego postępowania. W związku z powyższym w ramach ponownego rozpoznania sprawy w pierwszej kolejności wymaga ustalenia, jakiej aktualnie istniejącej działce ewidencyjnej odpowiada część pgr l. kat. 12129 o pow. 380 m2, co do której w lwh nr 9694 urządzonym dla tej nieruchomości znajdowała się wzmianka o wszczęciu w dniu 30 stycznia 1939 r. postępowania wywłaszczeniowego. Jest to niezbędne w związku z art. 46 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zgodnie z którym nieruchomości będące we władaniu Państwa, do których wszczęte przed dniem 1 września 1939 r. postępowanie wywłaszczeniowe nie zostało dotychczas zakończone, przechodzą z mocy prawa na własność Państwa. Ustalenia w tym zakresie są niezbędne dla ustalenia podstawy przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa oraz badania wystąpienia przesłanki zbędności nieruchomości na cel jej ewentualnego wywłaszczenia. Ponadto w kontekście podniesionego w odwołaniu twierdzenia, że umową z dnia 26 stycznia 1939 r. została wykupiona na rzecz gminy Z. pgr l. kat. 12129/2, która została wydzielona z pgr l. kat. 12129 i której odpowiada działka ewidencyjna nr 447, wyjaśnienia wymaga, czy wszczętym w 1939 r. postępowaniem wywłaszczeniowym objęte były grunty pgr l. kat. 12129/1 lub 12129/3, czyli aktualnie działki ewidencyjne nr 448 lub 446. Nie wyjaśniona zatem pozostaje dotychczas kwestia, czy jedna z tych działek objętych decyzją wywłaszczeniową Naczelnika Miasta Z. z 10 maja 1976 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa już od 5 kwietnia 1958 r. w oparciu o art. 46 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Wyjaśnienia w tym zakresie, w ocenie Wojewody M., mają decydujące znaczenie dla ustalenia wystąpienia przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa określony w decyzji Naczelnika Miasta Z. z 10 maja 1976 r. Na skutek skargi Cecylii, Marii, Beaty, Heleny, Katarzyny, Józefa i Roberta R. oraz Marii G.-B., którzy zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie prawa wywodząc, iż organ I instancji zgromadził cały materiał dowodowy i właściwie ocenił, że zachodzą przesłanki zwrotu określone w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wyrokiem z dnia 13 listopada 2002 r. uchylił wszystkie wydane w tej sprawie decyzje. Sąd administracyjny oceniając legalność przeprowadzonego postępowania administracyjnego stwierdził, iż wydając decyzję po raz pierwszy na wniosek stron z dnia 28 czerwca 1999 r. Starosta Powiatu T. zwrócił nieruchomość oznaczoną nr działki 448/1, uznając, że pomimo upływu 25 lat od wywłaszczenia nie podjęto żadnych prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia. Nieruchomość ta stała się więc zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Decyzja ta nie zawierała rozstrzygnięcia co do pozostałych działek /nr 448/2 i 446/2/, objętych wnioskiem, z dnia 28 czerwca 1999 r. Decyzja ta narusza więc przepisy art. 104 par. 1 i 2 Kpa, bowiem nie zawiera rozstrzygnięcia co do części sprawy, w której toczyło się postępowanie. Odwołanie od tej decyzji wniosła Gmina Miasta Z., które Wojewoda uznał za dopuszczalne mimo, że w księdze wieczystej wpisany jest Skarb Państwa. Podstawę tego stanowiło toczące się w odniesieniu do tej działki postępowanie komunalizacyjne przewidziane w ustawie z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./. Wprawdzie postępowanie to nie zostało zakończone ostateczną decyzją - lecz w ocenie Wojewody - należało uznać, że Zarządowi Miasta Z. przysługuje przymiot strony w postępowaniu o zwrot nieruchomości. Wynik tego postępowania, a w szczególności orzeczenie o zwrocie determinuje rozstrzygnięcie w sprawie nabycia własności nieruchomości przez Gminę Z. Przeprowadzone przez Sąd postępowanie dowodowe z dokumentów wykazało, że istotnie na wniosek Gminy Miasta Z. w dniu 4 września 1993 r. zostało wszczęte przez Wojewodę N. postępowanie komunalizacyjne przewidziane w ustawie z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w odniesieniu do działek nr 448/1, 448/2 i 446/2. Postępowanie to jednak ani w momencie składania wniosku o zwrot przedmiotowych działek, ani w momencie wydawania decyzji przez Starostę w dniu 2 stycznia 2001 r., ani wreszcie w dniu składania odwołania od tej decyzji przez gminę Miasta Z. i wreszcie do końca postępowania w sprawie ich zwrotu zakończonego zaskarżoną decyzją Wojewody M., nie zostało zakończone i nie zostały w stosunku do przedmiotowych działek ustalone jakiekolwiek prawa rzeczowe lub o charakterze obligacyjnym gminy Miasta Z. W związku z powyższymi ustaleniami Sąd przyjął, że Wojewoda M. błędnie ocenił, że gmina Miasta Z. posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 Kpa w sprawie o zwrot przedmiotowych działek. W świetle art. 136 ust. 3 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami można w sposób precyzyjny określić krąg podmiotów, które mają legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym w sprawie, której przedmiotem jest zwrot nieruchomości i dokonanie rozliczeń z tytułu jej zwrotu. Legitymację taką posiada przede wszystkim poprzedni właściciel wywłaszczonej nieruchomości i jego spadkobiercy. Stroną takiego postępowania jest aktualny - w czasie prowadzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości - właściciel tej nieruchomości /Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego/. Ponadto uprawnienia strony w postępowaniu o zwrot nieruchomości posiadają ewentualni użytkownicy wieczyści nieruchomości i osoby, którym do nieruchomości przysługuje prawo rzeczowe ograniczone użytkowania. W świetle art. 138 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mogą ograniczać uprawnień poprzedniego właściciela do otrzymania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uprawnienia osób trzecich do korzystania z niej na podstawie umów cywilnoprawnych obligacyjnych: umowy dzierżawy, najmu i użyczenia. Zgodnie z tym przepisem umowy te wygasają z upływem trzech miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała się ostateczna. W związku z takimi konsekwencjami, jakie rodzi decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości dla podmiotów tych umów /dzierżawców, najemców, użytkowników nieruchomości/, należy przyjąć, że osoby takie mają również - obok wyżej wymienionych podmiotów - interes prawny w takiej sprawie, mimo że nie są właścicielami nieruchomości, ani nie przysługują im do niej inne prawa rzeczowe. Nie można natomiast przyjąć - zdaniem Sądu - jak to uczynił Wojewoda M. w rozpatrywanej sprawie - by fakt złożenia wniosku o wszczęcie postępowania przewidzianego w ustawie z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w odniesieniu do działek nr 448/1, 448/2 i 446/2 dawał gminie Miastu Z. - wnioskodawcy tego postępowania, uprawnienia strony w postępowaniu w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wbrew twierdzeniom Wojewody M. złożenie przez gminę wniosku o wszczęcie postępowania przewidzianego w przepisach ustawy z dnia 10 maja 1990 r., nie oznacza, że gmina uzyskała w stosunku do nieruchomości objętej wnioskiem o wszczęcie takiego postępowania, jakiekolwiek materialnoprawne /o charakterze prawnorzeczowym lub obligacyjnym/ uprawnienia, które nakazywałyby traktować ją jako stronę jakiegokolwiek postępowania dotyczącego takiej nieruchomości, w tym, m.in. postępowania w sprawie zwrotu takiej nieruchomości, prowadzonego na podstawie art. 136 i nast. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Dopóki bowiem w odniesieniu do nieruchomości objętej wnioskiem o wszczęcie postępowania komunalizacyjnego nie zostanie w trybie i na zasadach przewidzianych w ustawie z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, wydana decyzja stwierdzająca nabycie przez gminę z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. określonych praw do nieruchomości /przede wszystkim prawa własności/, tak długo wyłącznie Skarb Państwa należy traktować jako wyłączny podmiot, któremu przysługuje prawo własności tej nieruchomości i w konsekwencji przymiot strony w postępowaniu w sprawie zwrotu takiej nieruchomości. W konsekwencji Sąd przyjął, że Wojewoda M. bezzasadnie uznał, iż odwołanie gminy Miasta Z. od decyzji Starosty Powiatu T. z dnia 2 stycznia 2001 r. (...) było dopuszczalne i uwzględniając to odwołanie decyzją z dnia 3 kwietnia 2001 r. (...), uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W konsekwencji również jako wadliwą ocenił wydaną w rezultacie powyższego rozstrzygnięcia Wojewody, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzję Starosty Powiatu T. z dnia 23 października 2001 r. (...) oraz zaskarżoną decyzję Wojewody M. z dnia 12 lutego 2002 r. (...). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku na podstawie art. 101 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1271 ze zm./ wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Burmistrz Miasta Z. zaskarżając powyższy wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania - art. 28 Kpa poprzez nie przyznanie gminie Miasta Z. przymiotu strony w postępowaniach dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości obecnie położonych w obrębie pasa drogowego gminnej drogi publicznej, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zdaniem skarżącej gminy Sąd błędnie przyjął, iż fakt, że według treści kw 1076 właścicielem nieruchomości oznaczonych jako dz.ew. nr 448/1, 448/2 i 446/2 obr.4 jest Skarb Państwa, przy jednoczesnym nie zakończeniu postępowania komunalizacyjnego powoduje brak po stronie skarżącej gminy przymiotu strony w rozumieniu art. 28 Kpa. Przesłanki posiadania praw strony gmina Z. upatruje w treści art. 2a i art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838 ze zm./ według stanu na dzień 13 listopada 2003 r. Jak wynika z zapisów w ewidencji gruntów i budynków oraz treści rozporządzenia Wojewody N. nr 12 z dnia 28 kwietnia 1995 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg lokalnych miejskich na terenie województwa nowosądeckiego /Dz.Urz. Woj. N. nr 12 poz. 54/ dz. ew. nr 448/1 obr. 4 leży w obrębie drogi publicznej gminnej - Na Gubałówkę w Zakopanem. O tym, iż przedmiotowa nieruchomość znajduje się w obrębie pasa drogowego ul. Na Gubałówkę przesądza w szczególności sposób jej zagospodarowania. Nieruchomość ta została urządzona w ten sposób, iż stanowi ona pobocze oraz skarpę ciągnącą się wzdłuż jezdni drogi na Gubałówkę. Jak wynika z art. 2a ustawy o drogach publicznych /Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838/ drogi gminne stanowią własność samorządu gminy. Z art. 2a ustawy o drogach publicznych ściśle wiąże się art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /Dz.U. 1998 nr 133 poz. 872 ze zm./. stanowiący, iż nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Jeżeli grunt zajęty pod drogę publiczną gminną stanowił własność Skarbu Państwa wówczas jest on przedmiotem komunalizacji /stosowne postępowanie zostało wszczęte/, gdyż nie stosuje się do niego art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Wszystkie pozostałe podmioty zostały wywłaszczone z mocy prawa. Równocześnie już samo wydzielenie gruntu pod nowo budowaną drogę publiczną skutkuje przejściem własności gruntu na własność odpowiedniego podmiotu publicznoprawnego. Zatem w obecnym stanie prawnym niedopuszczalne jest pozostawanie własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną osobie nie będącej podmiotem publicznoprawnym. Stąd orzeczenie o zwrocie nieruchomości zajętej pod drogę publiczną gminną skutkować będzie powstanie stanu sprzecznego z prawem. Oto nieruchomość stanowiąca res extra commercium, której własność przypada z mocy prawa wyłącznie podmiotom publicznoprawnym /w tym wypadku Gminie Miasta Z./ stanie się własnością osób fizycznych. W związku z tym, iż w dacie 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość była we władaniu jednostki samorządu terytorialnego lecz stanowiła własność Skarbu Państwa orzeczenie o zwrocie nieruchomości zniweczy prawo gminy do stwierdzenia nabycia własności w trybie art. 73 powołanej ustawy z dnia 13 października 1998 r. Z powyższego wynika, iż decyzja o zwrocie nieruchomości w niniejszym stanie faktycznym pozbawi gminę nabytej z mocy prawa własności nieruchomości będącej przedmiotem postępowania. Nadto Burmistrz Miasta Z. jako zarządca drogi posiada wszelkie uprawnienia związane z dysponowaniem nieruchomością położoną w obrębie pasa drogowego. Decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości nie wpłynie na los decyzji - zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, lecz w świetle art. 138 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami skutkować będzie wygaśnięciem umów do których zawarcia zarządca drogi był upoważniony w myśl art. 22 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Stanowisko Sądu przyznające przymiot stron dzierżawcy czy najemcy a odmawiające tego przymiotu wydzierżawiającemu jest niekonsekwentne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła zostać uwzględniona, gdyż zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zaskarżonym wyrokiem Sąd uchylił decyzję ostateczną Wojewody z dnia 12 lutego 2002 r. oraz wszystkie decyzje wydane w dotychczas prowadzonym postępowaniu o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Orzeczenie to jest zgodne z prawem, jednakże przyjęcie przez Sąd, iż Miasto Z. nie posiadało przymiotu strony w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wszczętym wnioskiem z dnia 28 czerwca 1999 r. jest przedwczesne, a przez to błędne. Stroną zgodnie z art. 28 Kpa jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zasadnie Sąd przyjął, iż określenia kto jest stroną w postępowaniu o zwrot nieruchomości należy poszukiwać w przepisach art. 136 i następnych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./. W świetle tych przepisów nie budzi wątpliwości legitymacja poprzedniego właściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców. Prawidłowo także Sąd wywiódł przymiot strony, aktualnego w czasie prowadzenia postępowania o zwrot, właściciela nieruchomości - Skarbu Państwa lub określonej jednostki samorządu terytorialnego. Ustalenie kto jest właścicielem nieruchomości w toku postępowania o zwrot nieruchomości ma znaczenie nie tylko w aspekcie normy art. 28 Kpa, lecz także z uwagi na wymagania z art. 10 par. 1 Kpa. W myśl tego przepisu organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Decyzja wydana bez udziału strony zawiera wady uzasadniające żądanie wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa. Także przepisy prawa materialnego /art. 140-141 ustawy o gospodarce nieruchomościami/, regulujące wzajemne obowiązki stron w przypadku zwrotu nieruchomości, wymagają, aby w sposób pewny zostało ustalone kto /Skarb Państwa, czy jednostka samorządu terytorialnego/ jest właścicielem zwracanej nieruchomości. Tylko bowiem na rzecz właściciela - poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca wypłacone odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, bądź też kwoty potrącone z odszkodowań na spłatę zobowiązań. Sąd ustalił, że na wniosek Gminy Z. w dniu 4 września 1993 r. w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości zostało wszczęte postępowanie komunalizacyjne na podstawie przepisów z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./. W myśl art. 5 ust. 1 tej ustawy mienie ogólnonarodowe należące m.in. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego stało się w dniu wejścia w życie tej ustawy z mocy prawa mieniem właściwej gminy. Decyzję komunalizacyjną stwierdzającą nabycie mienia z mocy prawa wydaje wojewoda /art. 18 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r./ i ma ona charakter deklaratoryjny. Jednakże decyzja taka zawiera również element konstytutywny, ponieważ gmina może dysponować mieniem komunalnym dopiero z chwilą gdy decyzja ta stanie się ostateczna /wyrok NSA z dnia 20 października 1992 r. SA/Kr 1461/92/. Jeżeli więc w toku postępowania o zwrot nieruchomości zostało ustalone, iż toczy się postępowanie komunalizacyjne w odniesieniu do działek nr 448/1, 448/2, 446/2 to ze względu na charakter nabycia własności /z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r./ należało zawiesić postępowanie o zwrot do czasu zakończenia postępowania komunalizacyjnego. Dopiero wynik tego postępowania mógł w sposób pewny przesądzić o własności przedmiotowej nieruchomości. Bez decyzji komunalizacyjnej gmina nie jest legitymowana do wypowiadania się na zewnątrz w stosunku do mienia podlegającego komunalizacji. W sytuacji jaka zaistniała w tej sprawie wynik postępowania komunalizacyjnego był niewątpliwie w rozumieniu art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa zagadnieniem wstępnym dla postępowania o zwrot wywłaszczonego mienia zwłaszcza w zakresie przyjęcia kto jest aktualnie /czyli w toku postępowania o zwrot/ właścicielem nieruchomości co do której złożono wniosek o zwrot. Organy prowadzące postępowanie w trybie art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami winny więc zawiesić postępowanie administracyjne do czasu ostatecznego zakończenia postępowania komunalizacyjnego. Decyzje administracyjne wydane w tej sprawie, w których przedwcześnie przyjęto, iż Gmina Miasta Z. posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 Kpa, podlegały uchyleniu - jak to orzeczono w zaskarżonym wyroku - jednakże z innych przyczyn. W świetle przytoczonych wyżej argumentów należało bowiem przyjąć, iż zostały one wydane z naruszeniem art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa w zw. z art. 28 Kpa, a więc przed rozstrzygnięciem we właściwym postępowaniu kwestii nabycia własności mienia przez gminę. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ orzekł jak w sentencji.