OSK 500/04

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Stebnicka (spr.), Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz, Jan Paweł Tarno, Protokolant Łukasz Celiński, po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 grudnia 2003r. sygn. akt II SA/Wr 2373/2000 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 24 sierpnia 2000 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu oddalił skargę M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie południowej obwodnicy Głogowa. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że Wójt Gminy [...] w dniu 3 sierpnia 2000 r. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie południowej obwodnicy [...]przewidzianej do realizacji w obrębie wsi [...], w której powołano się na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w [...] z dnia 28 maja 1991 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy decyzję Wójta Gminy [...] wskazała, że celem decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest przesądzenie, czy zamierzona inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeśli zatem inwestycja nie jest sprzeczna z ustaleniami planu, to nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i w tym zakresie organ jest związany wnioskiem inwestora. Sąd podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że zgodnie z art. 2 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. nr 15, poz. 19 ze zm.) ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który to plan jest przepisem gminnym (art.7). W myśl zaś art. 40 ust 1 ustawy, ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Według planu przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w [...] z dnia 28 maja 1991 r. teren inwestycji oznaczony jest na mapie planu dwoma ciągłymi liniami i przeznaczony jest pod drogi krajowe kl. III. Zapis w części ogólnej do planu w pkt 2.3.6.2 przewiduje realizację nowego odcinka południowej obwodnicy miasta [...] w ciągu drogi międzyregionalnej nr 34 III kl. technicznej od [...] w rejonie Krzepowa. Organy administracji publicznej mogą tylko w oparciu o obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego wydać decyzję o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji. Natomiast opracowywany plan nie ma mocy obowiązującej i nie jest przepisem gminnym. Bez znaczenia zatem są uwagi M. K. zgłoszone do obecnie opracowywanego planu przestrzennego jak i że nie wyraża ona zgody na przebieg inwestycji przez jej działki. Sąd podzielił również stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że wykazanie się przez inwestora prawem do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane będzie wymagane dopiero na etapie postępowania o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę (art. 33 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. nr 89, poz. 414 ze zm.). Powołując powyższe, sąd wskazał również wyrok z dnia 21 grudnia 1998 r. w sprawie IV SA 2325/96, w którym Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się, że wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest pierwszym etapem procesu inwestycyjnego poprzedzającym kolejne postępowanie administracyjne o udzielenie pozwolenia na budowę. W każdym z tych odrębnych postępowań administracyjnych ustawodawca nałożył na organy obowiązek badania różnego zakresu przedmiotowego procesu inwestycyjnego. Nie do przyjęcia jest, aby zakresy tych postępowań nakładały się na siebie, gdyż prowadziłoby to do badania tych samych okoliczności faktycznych i prawnych w dwóch różnych postępowaniach administracyjnych. Skargę kasacyjną od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu wniosła M. K. zaznaczając, że Sąd błędnie zastosował prawo materialne: 1) art. 1 ust 2 pkt 5, art. 40 i 41 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1994 r. , nr 89, poz. 415), gdyż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który jak wynika z decyzji przewidywał budowę drogi krajowej, a inwestor - Gmina Miasta [...] buduje obwodnicę osiedlową; 2) przez przyjęcie przez sąd, że wydane warunki zabudowy nie chronią prawa własności strony skarżącej wbrew art. 1 ust 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym; 3) przez ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania wydanych na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych, która nie jest osobą zainteresowaną, o której mowa w art. 41 ustawy i która nie jest również ani nie może być inwestorem obwodnicy osiedlowej; 4) ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, w ten sposób, że sąd nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, co do zgodności z aktualnie obowiązującymi przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz istniejących realiów zrealizowania celu publicznego. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej podnosi, że decyzja stwierdza konieczność, że budowa południowej obwodnicy miasta [...] zgodna jest z ustaleniami ogólnego planu zagospodarowani przestrzennego Gminy [...], a nie nawiązuje do innych istniejących warunków dających możliwość zrealizowania celu publicznego. Skoro decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ma stanowić przesłankę uzasadniającą podjęcia działań zmierzających do wszczęcia postępowania wywłaszczającego to winna uwzględniać wszystkie obowiązujące w tym zakresie uwarunkowania. Z tych względów skarżąca uważa, że istnieją przesłanki do uchylenia wyroku. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy wnosi o jej oddalenie podnosząc, że planowana inwestycja polegająca na budowie południowej obwodnicy [...] jest droga krajową. O klasyfikacji drogi nie świadczy przebieg jej trasy przez część osiedla lecz docelowe jej przeznaczenie, zawarte w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], który stanowi podstawę do wydania kwestionowanej decyzji. Zgodnie z art. 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. nr 15, poz. 139) ustalenia planu kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, co oznacza, że o przeznaczeniu terenu decydują ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego, które maja pierwszeństwo przed prawem właściciela terenu co do sposobu zagospodarowania nieruchomości. Na etapie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie rozstrzyga się o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie rodzi praw do terenu i nie może być wydana więcej niż jednemu wnioskodawcy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje; Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że sąd jest związany podstawami skargi kasacyjnej jak i wnioskami w niej zawartymi. Wbrew zarzutom skargi decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 3 sierpnia 2000 r. dotyczy inwestycji polegającej na budowie południowej obwodnicy Głogowa- północnej części wsi [...]. Obwodnica miasta [...] położona jest w ciągu drogi oznaczonej nr 34 i jest III kl. technicznej co oznacza drogę krajową. To, że decyzja z dnia 3 sierpnia 2000 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczy drogi krajowej wynika zarówno z tekstu planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] jak i załączonego rysunku tego planu. Plan zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], w oparciu o który została wydana decyzja, zatwierdzony został uchwałą Rady Gminy [...] nr XVI/41/91 z dnia 28 maja 1991 r. (Dz.U. Województwa Legnickiego nr 17/92, poz. 83 ze zm.). Wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu przesądza jedynie czy zamierzona inwestycja jest zgodna z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, a jeśli jest zgodna z planem (tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie), to organ zobowiązany jest do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. nr 15 poz. 139) obowiązującej w dacie wydania decyzji przez oba organy w niniejszej sprawie. Bez znaczenia jest czy droga, której dotyczy decyzja przebiega koło osiedla mieszkalnego czy przez osiedle, gdyż nie zmienia to charakteru drogi. Wbrew zarzutom skargi Generalna Dyrekcja Dróg Publicznych (obecnie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad) jest zainteresowana w wydaniu przedmiotowej decyzji, gdyż Dyrekcja ta nabywa w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości na cele budowy dróg jak i inwestuje w ich budowę. Nie można również podzielić zarzutu skargi, że rozpoznając skargę sąd miał obowiązek prowadzić postępowanie pod kątem przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. (Dz.U. nr 80, poz. 717) o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującej od dnia 10 lipca 2003 r. Sąd rozpoznaje skargę na decyzję organu obowiązany jest zbadać zgodność decyzji z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jej wydania. Decyzja wydana przez SKO w Legnicy jest z dnia 24 sierpnia 2000 r. a zatem prawidłowo sąd badał czy decyzja odpowiada przepisom obowiązującym w dniu 24 sierpnia 2000 r. tj. zgodnie z ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. nr 15, poz. 139). Z tych względów skarga kasacyjna jako bezzasadna podlega oddaleniu w oparciu o art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270).