OSK 658/04

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Rausz /spr./, Sędziowie NSA Janina Antosiewicz, Joanna Runge-Lissowska, Protokolant Agnieszka Majewska, po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2004 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Jerzego D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 lutego 2004 r. sygn. akt II SA/Ka 3410/01 w sprawie ze skargi Jerzego D. na decyzję Wojewody Ś. z dnia 23 października 2001 r. (...) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania za nieruchomość postanawia odrzucić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 23 lutego 2004 r. II SA/Ka 3410/01 oddalił skargę Jerzego D. na decyzję Wojewody Ś. z 23 października 2001 r. (...) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania za nieruchomość. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że wnioskiem z 12.10.2000 r. Jerzy D. zwrócił się do Prezydenta Miasta K. o zwrot wywłaszczonych działek oraz wypłatę rekompensaty za utracone mienie. Przedmiotem żądania strony była zabudowana nieruchomość, położona w K. przy ul. G. o pow. 6.464 m2 zapisana w Kw (...) wywłaszczona decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K. z 2.04.1979 r. oraz nieruchomość przejęta z przeznaczeniem na drogi, objęta postanowieniem Sądu Powiatowego w K. z 11.02.1964 r. (...) o pow. 2.485 m2, jak również wartość składnika roślinnego, o którą zaniżono wypłacone odszkodowanie. Pismem z 6.12.2000 r. zainteresowany wyjaśnił, że żąda rekompensaty za wywłaszczone nieruchomości oraz rekompensaty za składnik budowlany, roślinny i zapis hipoteczny. W dniu 15.05.2001 r. przeprowadzona została rozprawa administracyjna, w trakcie której poinformowano stronę, że poszczególne żądania zawarte w jego wniosku zostaną rozpoznane w odrębnych postępowaniach dotyczących odpowiednio kolejnych aktów wywłaszczeniowych. W aktach znajduje się decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K. z 3.10.1961 r. (...) wydana na podstawie art. 8 ustawy z 25.06.1948 r. o podziale nieruchomości na obszarze miast i niektórych osiedli /Dz.U. nr 35 poz. 240 ze zm./ zezwalająca na podział nieruchomości zapisanych w księgach wieczystych KW (...) M. oraz tom 37, karta (...) P. i wydzielenie z nich działek oznaczonych numerami jak w decyzji, pod warunkiem, że właściciele nieruchomości lub ich następcy prawni, zgodnie z art. 12 i 13 powołanej ustawy odstąpią na rzecz Skarbu Państwa działki przewidziane pod rozbudowę ulic, a oznaczone w projekcie numerami 8, 9, 10, 11, 12. Do akt dołączono również postanowienie Sądu Powiatowego w K. z 11.02.1964 r. (...) w przedmiocie zniesienia współwłasności i stwierdzenia zasiedzenia. Przedmiotem tego postanowienia są nieruchomości położone w K.-O. wpisane w Kw (...) M. Dawniej P. tom 27 (...) oraz nieruchomości położone w K.-O. wpisane w Kw P. tom 37, (...) uwidocznione w planie projektu podziału sporządzonym przez Miejską Pracownię Geodezyjną Prezydium MRN w K. zatwierdzonym decyzją tego Prezydium z 2.02.1964 r. (...). Zgodnie z pkt I.5 postanowienia Sądu z 11.02.1964 r. parcele oznaczone w planie podziału Nr 8, 9, 10, 11, 12 o łącznej powierzchni 2485 m2 zostały przyznane na wyłączna własność Skarbowi Państwa. Decyzją z 23.07.2001 r. Prezydent Miasta K. na podstawie art. 216 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarowaniu nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./ umorzył postępowanie w sprawie wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania za nieruchomość położoną w K. przy ul. G. przejętą na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego w K. z 11.02.1964 r. o zniesieniu współwłasności. Organ wskazał, że zgodnie z art. 216 powołanej ustawy przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości i wypłaty odszkodowania stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów wymienionych w art. 216 tej ustawy. Przepis ten nie dopuszcza wykładni rozszerzającej, przedmiotowa nieruchomość nie została przejęta na podstawie wymienionych w nim aktów prawnych, a zatem wniosek strony uznano za bezprzedmiotowy. Wojewoda Śląski decyzją z 21.10.2001 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji wskazując, że art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może mieć zastosowania w sprawie, a złożonego wniosku strony nie można odnieść do żadnej z sytuacji uregulowanych przepisami w nim wymienionymi. Na powyższą decyzję Wojewody Ś. skargę wniósł Jerzy D., który na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach w dniu 17.02.2004 r. potwierdził, iż przedmiotem jego żądań jest wypłata odszkodowania, a nie zwrot działek przejętych na własność Skarbu Państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił skargi. Sąd wskazał, że przejęcie przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło w związku z postanowieniami ustawy z 25.06.1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli /Dz.U. nr 35 poz. 240 ze zm./. Art. 5 tej ustawy przewidywał, że na niektórych obszarach należy uzyskać pozwolenie władzy na podział nieruchomości na działki, zaś warunkiem takiego pozwolenia było bezpłatne odstąpienie na własność gminy /Państwa/ gruntów przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na ulice, place i drogi oraz niektóre inne cele. Odstąpienie następowało w formie umowy, a jej skutkiem w niniejszej sprawie jest orzeczenie z pkt 5 postanowienia Sądu Powiatowego w K. z 11.02.1964 r. w przedmiocie zniesienia współwłasności. Zasadą przyjętą w powołanej ustawie z 25.06.1948 r. była nieodpłatność przekazania gruntów. Sąd podkreślił, że według aktualnie obowiązującej ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./, wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem odpowiadającym wartości wywłaszczonej nieruchomości /art. 128 ust. 1/. Kwestie wypłaty odszkodowań regulują przepisy rozdziału 5 działu III ustawy. Regulacja ta zgodnie z art. 242 cyt. ustawy obowiązuje od 1.01.1998 r. i ma zastosowanie do aktów wywłaszczeń dokonanych po tej dacie. Brak jest przepisów przejściowych pozwalających rozszerzyć stosowanie tej regulacji i jej zasad na przypadki wywłaszczeń i przejęć nieruchomości, dokonanych w przeszłości na podstawie innych aktów prawnych. Rozszerzenie takie, wyłącznie w zakresie przepisów ustawy dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, przewiduje art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jakkolwiek przepis ten nie wymienia ustawy z 25.06.1948 r. wśród aktów, które będąc podstawą przejęcia nieruchomości, uzasadniają jej zwrot z zastosowaniem aktualnych zasad, to wyłączenie takie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 24.10.2001 r. SK 22/01 /OTK 2001 nr 7 poz. 216/ uznane zostało za niezgodne z Konstytucja RP. W tezie powołanego orzeczenia, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w zakresie w jakim art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyklucza stosowanie przepisów rozdz. 6 działu III tej ustawy do nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 5 i 13 ustawy z 25.06.1948 r., jest niezgodny z art. 32 i 64 ust. 2 Konstytucji RP. Rozstrzygnięcie to wywiera jednak wpływ jedynie w stosunku do postępowań z zakresu zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. W rozważanej sprawie przedmiotem żądań strony nie był zwrot nieruchomości, lecz wypłata za nie odszkodowania. W tej kwestii należy stwierdzić brak regulacji. Ustawodawca nie przewidział bowiem, odmiennie niż w przypadku żądań zwrotu, możliwości stosowania przepisów rozdz. 5 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami do nieruchomości przejętych na podstawie innych aktów, w tym ustawy z 25.06.1948 r. Jakkolwiek zatem organy obu instancji w swoich rozstrzygnięciach niewłaściwie - zdaniem Sądu - podały jako podstawę prawną art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozciągając bezzasadnie jego zastosowanie również na przypadki postępowań z zakresu żądań odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, to uchybienie to nie ma wpływu na wynik postępowania. Nie ma takiego wpływu również nieuwzględnienie przez organ odwoławczy przy wydaniu zaskarżonej decyzji /23.10.2001 r./ treści powołanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 24.10.2001 r. albowiem przedmiotem postępowania nie były kwestie zwrotu, lecz odszkodowanie za przejętą nieruchomość. Mając na względzie istniejący stan prawny należy - według Sądu - uznać, że zgłaszając swoje żądania strona wniosła o wypłatę świadczenia nie przewidzianego w przepisach prawa. Zgodnie z art. 105 ustawy z 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego przesłanką umorzenia postępowania jest jego bezprzedmiotowość. Pojęcie bezprzedmiotowości w ujęciu przepisów postępowania administracyjnego rozumiane jest jako brak któregoś z elementów stosunku prawnego, wobec czego nie można wydać decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Przypadkiem bezprzedmiotowości będzie także sytuacja braku podstaw prawnych organu do orzekania w sprawie. Sąd zaznaczył, że przedmiotem jego rozpoznania była decyzja w sprawie umorzenia postępowania dotycząca wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania za nieruchomość o pow. 2.485 m2 położoną w K. objętą postanowieniem Sądu Powiatowego w K. z 11.02.1964 r. o zniesieniu współwłasności. Dlatego też Sąd pozostawił poza zakresem postępowania wnioski zawarte w skardze odnoszące się do innych nieruchomości i innych aktów wywłaszczenia /jako nie objęte granicami sprawy i nie niezbędne dla jej załatwienia/. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł pełnomocnik Jerzego D. adwokat Piotr H. Wnoszący skargę kasacyjną oparł ją na art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. 2002 nr 153 poz. 1270/ to jest naruszeniu prawa materialnego " przez błędną jego wykładnię i przez niewłaściwe zastosowanie" i wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 26.02.2004 r. II SA/Ka 3410/01 i w konsekwencji o uchylenie decyzji Wojewody Ś. z 23.10.2001 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. z 23.07.2001 r. Skarżący podkreślił, że zaskarżony wyrok nie jest zasadny, a w szczególności przyjęta w nim argumentacja o braku podstawy prawnej do przyznania Jerzemu D. odszkodowania za działki. Z dokumentów załączonych do akt sprawy, z pism Jerzego D. wynika, iż akty prawne będące podstawą przejęcia przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa były wydane z naruszeniem prawa, nieruchomość nie została wykorzystana na przewidywany cel to jest na budowę dróg i dopiero w 1979 r. została oddana w wieczyste użytkowanie na potrzeby Osiedla "T.". Za działki te Jerzy D. nie otrzymał żadnego odszkodowania. Nie można też - zdaniem skarżącego - zgodzić się z argumentacją Sądu, iż art. 216 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie zezwala na wypłatę odszkodowania. Art. 137 tej ustawy stanowi, że nieruchomość uznaje się zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jeżeli po upływie 7 lat nie rozpoczęto realizacji tego celu. Otóż w niniejszej sprawie parcele, które zostały zabrane w 1964 r. do dnia dzisiejszego nie zostały przeznaczone na drogi mimo, iż na ten cel zostały wywłaszczone. Argumentacja zawarta w decyzjach I instancji i II instancji, a także argumentacja WSA w Gliwicach jest taka sama - powielona - nie wzięto natomiast pod uwagę twierdzeń skarżącego zawartych w jego pismach, z których wynika, iż działania organów administracji naruszyły obowiązujące wówczas przepisy prawa. Organ I instancji winien zaproponować za wywłaszczoną nieruchomość działki zamienne bowiem działki wywłaszczone zostały przejęte pod infrastrukturę i zabudowę Osiedla "T.". Okoliczność tę winien - według skarżącego - wziąć pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozstrzygający sprawę. Z tych względów stwierdzić należy, że zaskarżony wyrok został wydany w oparciu o błędną interpretację prawną, gdyż Jerzemu D. należy się odszkodowanie za zabrane parcele na drogi, które faktycznie zostały zabrane na potrzeby Osiedla "T.", lub też parcela zamienna. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Art. 176 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/, wprowadził dwojakiego rodzaju wymagania, którym powinna odpowiadać skarga kasacyjna. Po pierwsze powinna ona czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma w postępowaniu sądowym, wymienionym w art. 46 oraz art. 47 powołanej ustawy. Po drugie skarga kasacyjna powinna spełniać wymagania szczególne właściwe tylko dla niej - jak podkreśla się w doktrynie, mające charakter materialny - a mianowicie powinna zawierać: 1/ oznaczenie zaskarżonego orzeczenia, 2/ wskazanie czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, 3/ przytoczenie podstaw kasacji i ich uzasadnienie, 4/ wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia, 5/ oznaczenie zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. O ile niespełnienie wymagań wymienionych w pierwszej kolejności, przewidzianych dla pism w postępowaniu sądowym stanowi brak, który może zostać uzupełniony w trybie art. 49 w związku z art. 193 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to niespełnienie wymagań szczególnych przewidzianych tylko dla skargi kasacyjnej wymienionych w cyt. art. 176 po wyrazie "oraz" nie podlega sanacji. Brak jednego z tych istotnych elementów skargi kasacyjnej sprawia, iż wniesione pismo nie może być uznane za ważnie wniesioną skargę kasacyjną, co przekreśla możliwość nadania jej dalszego biegu. Powoduje to, że skarga kasacyjna nie spełniająca wymagań merytorycznych podlega odrzuceniu przez Sąd na podstawie art. 178 wymienionej ustawy. Z tego względu, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę zgodnie z art. 183 omawianej ustawy - poza kwestią nieważności postępowania, którą Sąd z urzędu bierze pod rozwagę - w granicach skargi kasacyjnej, nie może on domniemywać ani podstawy prawnej - na której opiera się skarga kasacyjna, ani też zakresu zaskarżenia oraz jego kierunków. Istotne znaczenia ma więc zawarcie w skardze kasacyjnej obok przytoczenia podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia wniosku o uchylenie lub zmianę orzeczenia Sądu I instancji z zaznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany orzeczenia. Pozwala to na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nadto w skardze kasacyjnej musi znaleźć się wyraźne wskazanie, czy dotyczy ona całego orzeczenia Sądu pierwszej instancji, czy też jedynie jego części. Decyduje to bowiem o przedmiocie kasacji oraz prawomocności orzeczenia pierwszoinstancyjnego w części nie zaskarżonej. Braki skargi kasacyjnej w omawianym zakresie uniemożliwiają rozpoznanie sprawy. Podkreślić tu należy, że w celu zapewnienia skardze kasacyjnej odpowiedniego poziomu - stawianego przez ustawę - ustawodawca w art. 175 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wprowadził przymus adwokacko-radcowski dla jej sporządzenia. Wymogi bowiem jakie stawia skardze kasacyjnej art. 176 ustawy sprawiają, że musi być ona sporządzona przez osoby profesjonalnie trudniące się obsługą prawną. Zakłada się, że osoby te z racji wykonywanego zawodu znają - a przynajmniej powinny znać zasady obowiązujące przy sporządzaniu skargi kasacyjnej. Przechodząc od tych ogólnych rozważań na grunt rozpatrywanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna wniesiona przez pełnomocnika Jerzego D. nie w pełni odpowiada wymaganiom stawianym tego rodzaju środkom zaskarżenia wymienionym w art. 176 ww. ustawy. W zasadzie z wymagań wymienionych w art. 176 ustawy, o której wyżej mowa, a które mają charakter materialny - ponieważ dotyczą podstawowych elementów konstrukcyjnych skargi - skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie zawiera oznaczenie zaskarżonego wyroku bez wskazania czy jest on zaskarżony w całości lub części, wniosek o uchylenie wyroku i uchylenie decyzji organów administracji publicznej, których wyrok ten dotyczył bez oznaczenia zakresu żądanego uchylenia. Nie zawiera natomiast skarga kasacyjna poza powołaniem się na art. 174 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i przytoczeniem treści zawartej w jego pkt 1 podstaw kasacji. O ile ze sformułowania zawartego w osnowie skargi kasacyjnej " wnoszę skargę kasacyjną od ww. wyroku" oraz "wnoszę o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 23.02.2004 r. WSA/Ka 3410/01 i w konsekwencji o uchylenie decyzji Wojewody Ś." można przyjąć, że w istocie zaskarżony został wzmiankowany wyrok w całości i żądanie uchylenia wyroku również odnosi się do tego wyroku jako całości, to już nie można domyślać się naruszenie jakich przepisów prawa materialnego przez Sąd miał skarżący na myśli. Opierając skargę kasacyjną na naruszeniu przepisów prawa materialnego, wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać konkretną normę prawa materialnego, której naruszenie zarzuca Sądowi. W tym przypadku wymogu tego nie dokonano. W istocie zatem w skardze kasacyjnej nie przytoczono podstaw kasacyjnych jak tego wymaga art. 176 w związku z art. 174 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tego rodzaju skarga pozbawiona jednego ze swych podstawowych elementów konstrukcyjnych, jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 178 i 180 ww. ustawy.