OSK 774/04

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Stebnicka /spr./, Sędziowie NSA Krystyna Borkowska, Leszek Włoskiewicz, Protokolant Agnieszka Kwiatkowska, po rozpoznaniu w dniu 27 października 2004r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2004r. sygn. akt IV SA 3801/02 w sprawie ze skargi J. i B. E. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2002 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 25 lutego 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. i B. E. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2002 r. Nr [...], która utrzymała w mocy decyzję Burmistrza Gminy Piaseczno z dnia [...] stycznia 2002 r. w sprawie ustalenia J. i B. E. jednorazowej opłaty w kwocie 34.404 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej nr ew. [...], o powierzchni 3000 m2 , uregulowanej w KW Nr [...] położonej w J. W uzasadnieniu wyroku podano, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że Rada Miejska w Piasecznie uchwałą nr 659/LIV/98 z dnia 19 czerwca 1998 r. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru we wsi J. część II w gminie Piaseczno (Dz.Urz. Województwa Warszawskiego Nr 43, poz. 145). Zgodnie z ustaleniem planu działka nr [...] położona jest na obszarze przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową. W poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Piaseczno teren ten był przeznaczony pod uprawy rolne. J. i B. E. zawarli w dniu 30 maja 2000 r. umowę sprzedaży nieruchomości oznaczonej jako działka nr ew. [...]. W dniu 7 września 2001 r. Burmistrz Gminy Piaseczno zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości. Następnie w dniu 3 października 2001 r. rzeczoznawca majątkowy, po przeprowadzeniu oględzin nieruchomości, sporządził operat szacunkowy określający różnicę wartości nieruchomości na dzień jej zbycia. Decyzja ustalające jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości została wydana dnia [...] stycznia 2002 r. Organ odwoławczy zauważył, iż stosownie do art. 36 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r., Nr 15 poz. 139 ze zm.), jeżeli wartość nieruchomości wzrosła, w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę, określoną, w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wysokość opłaty z tytułu wzrostu nieruchomości ustala się na dzień jej zbycia i stanowi ona różnicę pomiędzy wartością nieruchomości, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zgodnie z art. 36 ust. 14 powołanej ustawy, ustalana jest na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115 poz. 741 ze zm.). W § 68 powołanej wyżej uchwały Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia 19 czerwca 1998 r. ustalono wysokość stawki procentowej służącej naliczeniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na poziomie 20 %. W związku ze zbyciem przez J. i B. E. własności nieruchomości nr ew. [...] spełnione zostały ustawowe przesłanki uzasadniające ustalenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Z operatu opracowanego przez rzeczoznawcę majątkowego wynika, iż według stanu przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wartość przedmiotowej nieruchomości została oszacowana na kwotę 312.630 zł a po uchwaleniu planu oszacowano ją w wysokości 484.650 zł. Różnica wartości nieruchomości wyniosła zatem 172.020 zł, zaś należna opłata, stanowiąca 20 % tej kwoty – 34.404 zł. Odnosząc się do zarzutu J. i B. E. naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 36 ust. 9 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez wydanie decyzji po upływie wielu miesięcy od dnia zbycia nieruchomości, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że dyrektywę ustalenia opłaty bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu aktu notarialnego należy odnieść do wszczęcia postępowania oraz wydania decyzji z uwagi na bieg terminu określonego w ust. 7 powołanego przepisu. Upływ pięcioletniego terminu, o którym mowa w art. 36 ust. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wyłącza możliwość wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty i wydania decyzji w tym przedmiocie. Organ odwoławczy podkreślił, że termin określony w art. 36 ust. 9 ustawy ma charakter procesowy a zatem jego upływ nie pozbawia organu administracji publicznej zdolności do orzekania w sprawie. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że wydanie decyzji w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty wiele miesięcy po zawarciu umowy nie miało wpływu na wysokość tej opłaty. W rozpoznawanej sprawie rzeczoznawca majątkowy określał wartość nieruchomości na dzień zbycia nieruchomości, to jest na dzień 30 maja 2000 r. Skargę na powyższą decyzję wnieśli J. i B. E. zarzucając naruszenie art. 36 ust. 9 w związku z ust 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a. Skarżący podnieśli, że ustalenie jednorazowej opłaty z rażącym naruszeniem terminu określonego w art. 9 ust. 6 w/w ustawy w sposób istotny wpłynęło na treść decyzji, w szczególności w zakresie ustalenia wartości nieruchomości. Ponadto zarzucili, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu skarżących dotyczących trudności w określeniu wartości nieruchomości z uwagi na upływ czasu a także wad operatu, które uniemożliwiły skarżącym jego zweryfikowanie. Sąd stwierdził, iż w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały przesłanki uzasadniające ustalenie jednorazowej opłaty na podstawie art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do art. 36 ust. 9 tej ustawy właściwy organ ustala opłatę, w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego umowy zbycia nieruchomości. Termin "bezzwłocznie" należy rozumieć jako działanie bez zbędnej zwłoki, bez nieuzasadnionego powstrzymywania się od nadania sprawie biegu i załatwienia jej. W rozpoznawanej sprawie ustalenie opłaty nastąpiło po upływie 19 miesięcy od daty doręczenia Burmistrzowi Gminy Piaseczno wypisu aktu notarialnego, przy czym przez okres 15 miesięcy od tej daty organ nie wszczął nawet postępowania. Takie działanie Burmistrza Gminy Piaseczno stanowi ewidentne naruszenie terminu określonego w art. 36 ust. 9 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Należało w związku z tym rozważyć czy i jaki wpływ miało powyższe naruszenie na wynik sprawy. Nie może ulegać wątpliwości, że termin określony w art. 36 ust. 9 jest terminem o charakterze procesowym. W związku z tym jego przekroczenie nie wyłącza możliwości orzekania w sprawie i nie powoduje utraty kompetencji przez organ. Naruszenie wymienionego przepisu postępowania mogłoby prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji tylko wtedy, gdyby mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. Nr 153 poz. 1270). W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd zwrócił uwagę, że wartość nieruchomości skarżących, mimo że operat szacunkowy został sporządzony w październiku 2002 r. została określona przy uwzględnieniu cen z daty zawarcia umowy sprzedaży. Zatem upływ czasu nie spowodował pogorszenia sytuacji skarżących, o tyle, że ewentualne zmiany cen nieruchomości nie miały wpływu na wysokość ustalonej opłaty. Podkreślenia wymaga, zdaniem sądu, że skarżący nie przedstawili żadnych argumentów na poparcie swojej tezy, iż naruszenie terminu wydania decyzji ma istotny wpływ na jej treść. Należy także dodać, że wartość nieruchomości skarżących po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w operacie szacunkowym została określona na kwotę 484.650 zł natomiast skarżący zbyli ją za cenę 819.190,80 zł. W związku z tym sąd nie podzielił stanowiska skarżących co do możliwości zawyżenia wartości nieruchomości przyjętej jako podstawa ustalenia jednorazowej opłaty. W ocenie sądu nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a. Wbrew stanowisku skarżących Samorządowe Kolegium Odwoławcze przeprowadziło analizę operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę ustalenia opłaty i stwierdziło, że został on sporządzony zgodnie z wymogami ustawy o gospodarce nieruchomościami, czemu dało wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 lutego 2004 r. oddalił skargę J. i B. E. Na powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła skargę kasacyjną B. E., reprezentowana przez adwokata P. S. Skarżąca zaskarżyła wyrok w całości zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 12 k.p.a. – w postaci naruszenia przez organy administracji publicznej zasady szybkości postępowania – poprzez wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia renty planistycznej z rażącym naruszeniem zawartej w treści art. 36 ust. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym dyrektywy nakazującej bezzwłoczne ustalenie wysokości jednorazowej opłaty po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego – tj. po upływie 4 miesięcy od dnia wszczęcia z urzędu przez organ administracji publicznej postępowania w tym przedmiocie, które to naruszenie stanowiło jednocześnie pogwałcenie przez organy administracji publicznej spoczywającego na nich obowiązku pogłębiania zaufania obywateli, którzy mają prawo oczekiwać zakończenia postępowania prowadzonego w ich sprawie w rozsądnym i zgodnym z ustawowym nakazem terminie, pozwalającym na bezzwłoczne powzięcie wiadomości o ciążącej na nich opłacie - art. 77 k.p.a. poprzez nie zebranie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego niezbędnego do wnikliwego rozpatrzenia sprawy i rzetelnego sporządzenia operatu szacunkowego, a tym samym dopuszczenie do istotnego ryzyka błędu w ustaleniu rzeczywistej wartości nieruchomości - art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. – poprzez wadliwe odniesienie się w treści uzasadnienia do podniesionych przez skarżących w skardze z dnia 20 września 2002 r. zarzutów dotyczących braku rzetelnych ustaleń w zakresie wartości nieruchomości na dzień zbycia Ponadto pełnomocnik zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, a to: - art. 36 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym – poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, iż prawidłowy i zgodny z wymogami określonymi w treści tego przepisu jest operat szacunkowy – określający wzrost wartości nieruchomości, będący podstawą dla ustalenia wysokości jednorazowej opłaty – którego podstawą faktyczną są ceny transakcyjne sprzedaży nieruchomości podobnych do wycenionej, jednakże pochodzące z okresów nie uwzględniających w dostatecznym stopniu momentu sprzedaży nieruchomości wycenianej Wobec powyższego pełnomocnik skarżących wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wskazuje, iż w przedmiotowej sprawie pobieżna analiza operatu inż. H. Tokaj, będącego podstawą decyzji, pozwala na stwierdzenie, że spośród 14 transakcji branych pod uwagę tylko jedna dotyczy roku 2000. Tym samym w praktyce nie wzięto pod uwagę transakcji rzeczywiście porównawczych, przez co podważono wiarygodność wniosków końcowych operatu. Kwestionowany operat szacunkowy, uwzględniający (w ramach cen po zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) ceny sprzedaży z 1999 r., zdaniem skarżących w niedostatecznym stopniu uwzględnia spadek wartości nieruchomości obserwowany w 2000 r. W tym stanie rzeczy nie można się zgodzić z poglądem o wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całości materiału dowodowego. Ponadto – co podnosi pełnomocnik – opłata o której mowa w treści art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, obciążająca właściciela powinna być związana tylko i wyłącznie z obiektywnym wzrostem wartości nieruchomości, nie zaś z ceną, jaką strony ustalą w ewentualnej umowie zbycia nieruchomości. Wielkość ceny w umowie sprzedaży lub rozmiar innego świadczenia wzajemnego spełnionego w zamian za przeniesienie własności, nie mają bowiem nić wspólnego z obowiązkiem zapłaty tzw. renty planistycznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Niekwestionowaną w sprawie jest okoliczność, że działka oznaczona nr ew. [...] położona w J. gmina Piaseczno zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Piaseczno zatwierdzonym uchwałą nr 116/86 Rady Narodowej Miasta i Gminy Piaseczno z dnia 24 marca 1986 r. znajdowała się na terenie przeznaczonym pod użytkowanie rolnicze. Uchwałą Rady Miejskiej z Piasecznie Nr 659/LIV/98 z dnia 19 czerwca 1998 r. został zatwierdzony nowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru wsi J. i działka ta zgodnie z tym planem położona jest obecnie na terenach oznaczonych symbolem B14MN czyli na terenach zabudowy mieszkaniowej. Wobec powyższego jak słusznie przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie niniejszej miał zastosowanie art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.). Przepis ten nakłada na organy administracji w nim wymienione obowiązek pobrania jednorazowej opłaty określonej w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości w wyniku zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, które nie może być wyższe niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości w przypadku zbycia tej nieruchomości. Powołana uchwała Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia 19 czerwca 1998 r. ustaliła tę opłatę na poziomie 20%. Natomiast w myśl ust. 4 art. 36 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej zbycia. Bezzasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 36 ust. 3 i 4 ustawy w/w ustawy. Natomiast zasady określania wartości nieruchomości określają przepisy o gospodarce nieruchomościami o czym stanowi ust. 14 art. 36 ustawy. W skardze kasacyjnej nie zarzuca się, aby przy wycenie nieruchomości przez biegłego zostały naruszone przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie Działu IV – wycena nieruchomości. Termin przewidziany w przepisie art. 36 ust. 9 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który nakazuje Wójtowi, Burmistrzowi i Prezydentowi Miasta ustalenie opłaty bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego nie jest ściśle zakreślającym terminem do wydania decyzji, a zmierza do zapewnienia niezbędnej szybkości działania administracji publicznej. Prawidłowo zatem sąd przyjął, że termin ten ma charakter procesowy. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów art. 12 i 77 k.p.a. O ile przepisy te miały zastosowanie przed organami administracji orzekającymi w sprawie to w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym od 1 stycznia 2004 r. obowiązuje ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) i Wojewódzki Sąd Administracyjny mógł stosować wyłącznie przepisy tej ustawy. Skoro przepisy Kodeksu Postępowania Administracyjnego nie mają zastosowania przed sądem, to sąd nie mógł naruszyć tych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej i z urzędu może wziąć pod uwagę tylko nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również zarzutu naruszenia przez sąd art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Artykuł ten określa co powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Uzasadnienie wyroku sporządzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny odpowiada wymogom art. 141 § 4 powołanej ustawy. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw oddalił ją na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.).