OSK 816/04

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędziowie NSA Barbara Gorczycka-Muszyńska (spr.), Andrzej Jurkiewicz, Protokolant Anna Wieczorek, po rozpoznaniu w dniu 4 października 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 maja 2003r., sygn. akt SA/Bk 1680/02 w sprawie ze skargi Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 29 listopada 2002 r. Nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku 2. zasądza od Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku na rzecz Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] kwotę 450 ( słownie - czterysta pięćdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku wyrokiem z dnia 15 maja 2003 r. oddalił skargę Zakładu Gospodarki Komunalnej w Mieszkaniowej w [...] na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 29 listopada 2002 r. utrzymujące w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Augustowie z dnia 12 września 2002 r. wydane na podstawie art. 81c ust. 2, 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) nakazujące Zakładowi Gospodarki Komunalnej w [...] dostarczenie w określonym terminie ekspertyzy technicznej przyłącza kanalizacyjnego znajdującego się na działce Nr ewid. 911, 913 i 921 w [...] odprowadzającego ścieki bytowe od studzienki Nr 4 do studzienki Nr 2 przez studzienkę Nr 3 do kolektora sanitarnego znajdującego się w ulicy Plac Kościuszki w [...] z uściśleniem, że ekspertyza ta powinna uwzględnić odbiór nieczystości płynnych z budynku [...] usytuowanego na działce sąsiedniej (Nr ewid. 909) przy ulicy [...] w [...] oraz uwzględniać samowolnie wykonane roboty budowlane przy przebudowie przyłącza kanalizacyjnego z budynku mieszkalnego przy ul. [...] przez studzienkę Nr 3 do studzienki Nr 2. W uzasadnieniu wyroku Sąd zawarł następujące stwierdzenia: 1. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 stycznia 2003 r. sygn. akt SA/Bk 1157/02 oddalającym skargę Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi stwierdził, że zablokowanie studzienki Nr 4, do której doprowadzane były nieczystości z budynku Delta kierowana następnie do kanalizacji miejskiej przez studzienki Nr 3 i 2 stanowiło naruszenie interesów właścicieli obiektu Delta, a ponieważ dokonane zostało w ramach samowolnej przebudowy wspólnego przyłącza – to "likwidacja samowoli winna obejmować także kwestię usunięcia następstwa naruszenia tego interesu". Ocena wyrażona w tym wyroku wiązała organy orzekające w sprawie jak i obecnie orzekający Sąd Wojewódzki. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego celem opracowania ekspertyzy, o jakiej mowa w kwestionowanym w sprawie niniejszej postanowieniu będzie wyjaśnienie, czy istnieje możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Zakres ekspertyzy określony został zgodnie z oceną prawną Sądu wynikającą z uzasadnienia wyroku w sprawie SA/Bk 1157/02. Zarzuty zatem zawarte w skardze kwestionujące celowość ekspertyzy nie są zasadne. 2. Odnosząc się do zarzutu skargi, iż postanowienie skierowane zostało do niewłaściwego adresata, bowiem skarżący Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej nie jest inwestorem zrealizowanej przebudowy przyłącza kanalizacyjnego ani zarządcą obiektu mieszkalnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w dotychczasowym postępowaniu (toczącym się od 2001 r.) na żadnym jego etapie Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej nie podnosił takiego zarzutu i nie kwestionował "tego charakteru swego udziału w samowolnej przebudowie spornej kanalizacji. Dopiero po nałożeniu w stosunku do niego obowiązku z art. 81 lit. c ustawy Prawo budowlane uznał, że nie on jest inwestorem". Zdaniem Sądu "związanie obecnie orzekającego składu wyrokiem w sprawie SA/Bk 1157/02 także dotyczy sfery podmiotowości prawnej skarżącego, zatem kwestia statusu zakładu jako adresata postanowienia, a wcześniej decyzji administracyjnych wydanych w ramach postępowania w przedmiotowej sprawie została przesądzona". Uzupełniając to stwierdzenie podano, że z akt sprawy i wyjaśnień złożonych na rozprawie wynika, że roboty (przebudowa przyłącza) wykonane zostały przez specjalistyczne przedsiębiorstwo na zlecenie Zakładu, który jest administratorem mienia wspólnoty mieszkaniowej (6 mieszkań), w której gmina ma swój udział (2 mieszkania), zarówno z pism skarżącego jak i wyjaśnień złożonych przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wynika, że "skarżący Zakład jest zarządcą spornych robót budowlanych w rozumieniu prawa budowlanego. Zarzut braku przymiotu strony pozostaje bezzasadny". Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] reprezentowany przez adwokata J. M.. Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano naruszenie art. 81c ust. 1 Prawa budowlanego "przez przyjęcie, że na skarżącym ciążył obowiązek sporządzenia ekspertyzy budowlanej" oraz naruszenie art. 81c ust. 2 tego prawa "przez przyjęcie, że w rozpatrywanej sprawie występują uzasadnione wątpliwości organu nadzoru budowlanego uzasadniające potrzebę sporządzenia ekspertyzy budowlanej". Autor skargi wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, iż Sąd błędnie przyjął, iż skarżący jest zarządcą budynku mieszkalnego i związanych z nim urządzeń (przyłącza kanalizacyjnego). W budynku mieszkalnym znajdującym się na działce Nr 911, 913 i 921 liczba lokali mieszkalnych nie jest większa niż siedem, a zatem do zarządu nieruchomością wspólną mają odpowiednie zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego i kodeksu postępowania cywilnego. Właściciele poszczególnych mieszkań tworzą więc małą wspólnotę mieszkaniową, w której funkcję zarządu spełnia ogół właścicieli. Ogół właścicieli nie zawierał ze skarżącym umowy o pełnienie zarządu. Adresatem zatem wydawanych przez organy nadzoru rozstrzygnięć nakładających określone obowiązki w zakresie utrzymania budynku i związanych z nim urządzeń powinni być właściciele lokali a zarazem współwłaściciele mienia wspólnego. Nałożenie takiego obowiązku na Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej jest więc pozbawiona podstaw. Autor skargi wskazuje przy tym, że wbrew stwierdzeniom zawartym w uzasadnieniu wyroku – w sprawie SA/Bk 1157/02 rozstrzygniętej wyrokiem z dnia 8 stycznia 2003 r. skarżący określony był jako "administrator" a nie jako "zarządca". Autor skargi upatruje naruszenie przepisu art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego w tym, że w sprawie nie było żadnych wątpliwości co do stanu technicznego robót wykonanych w ramach remontu przyłącza. Ewentualne naruszenie interesów sąsiadów poprzez odcięcie odpływu ścieków z ich budynku przyłączem przebiegającym przez nie należącą do nich działkę nie może świadczyć o złym stanie technicznym wyremontowanego (przebudowanego) przyłącza. Nie było zatem podstaw do nakazywania na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego opracowania ekspertyzy stanu technicznego przyłącza, gdyż okoliczność ta nie budziła żadnych wątpliwości, ani też żadna ze strona nie zgłaszała zastrzeżeń w tym przedmiocie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Sąd administracyjny rozpoznając skargę wniesioną od postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego niezasadnie przyjął, że wydanie tego postanowienie jest konsekwencją związania tego Sądu wyrokiem w sprawie SA/Bk 1157/02. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "likwidacja skutków samowoli budowlanej, z popełnieniem której wiąże się naruszenie chronionego prawem budowlanym interesu osób trzecich winna obejmować także kwestię usunięcia następstw tego interesu (...)". "Osoba dotknięta skutkami samowoli budowlanej a będąca stroną postępowania administracyjnego dotyczącego tej samowoli ma prawo oczekiwać, że negatywne dla niej następstwa popełnionej samowoli zostaną usunięte w ramach nakazów organu nadzoru budowlanego wystosowanych do sprawcy samowoli, co oczywiście nie pozbawia takiej osoby uprawnień do żądania wyrównania na drodze postępowania cywilnego ewentualnej szkody wyrządzonej działaniem sprawcy samowoli". Ocena taka jednak nie może być traktowana jako uzasadniające wydanie postanowienie na podstawie art. 81c ust. 1-4 Prawa budowlanego, gdyż nie jest wskazaniem, że w dalszym postępowaniu organ nadzoru ma obowiązek zastosować ten właśnie środek. Sąd administracyjny I instancji, który kontroluje legalność zaskarżonego do tego sądu aktu i rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, obowiązany był ocenić, czy zaskarżone postanowienie znajduje oparcie w przepisie powołanym jako podstawa materialnoprawna jego wydania. Przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego określa przesłanki stosowania tego przepisu, stanowiąc, że nałożenie w drodze postanowienia obowiązku dostarczenia przez osoby wymienione w ust. 1 odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz może być dokonane wówczas, jeżeli istnieje uzasadniona wątpliwość co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Przede wszystkim wskazać należy, że przyłącze kanalizacyjne nie jest ani obiektem budowlanym, ani robotą budowlaną (por. art. 3 pkt 1 i 7 Prawa budowlanego). Wykonana samowolnie przebudowa przyłącza polegała na wymianie rur kanalizacyjnych na odcinku pomiędzy studzienka Nr 3 a miejscem wprowadzenia przyłącza do kanalizacji miejskiej oraz na wykonaniu nowego przykanalika pomiędzy budynkiem mieszkalnym a studzienka Nr 3. Ani jakość wykonania ani stan techniczny tej części przyłącza po remoncie nie budziły zastrzeżeń i nie były przedmiotem oceny w sprawie niniejszej. Niesporna natomiast była okoliczność, że studzienka Nr 4 w czasie wykonywania remontu przyłącza została zaślepiona i zasypana. Niesporny więc i niebudzący żadnych wątpliwości był fakt, że przyłącze na odcinku od studzienki Nr 4 do studzienki Nr 3 nie było przebudowywane, a wskutek zaślepienia rur doprowadzających ścieki do studzienki Nr 4 ta część przyłącza była nieczynna. Nie było zatem podstaw do tego, aby organ nadzoru rozpoznający sprawę dotyczącą samowolnej przebudowy przyłącza na odcinku od studzienki Nr 3 do kolektora miejskiego - mógł powziąć uzasadnioną wątpliwość - jak tego wymaga przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego - co do stanu technicznego tej części przyłącza (od studzienki Nr 4 do studzienki Nr 3), która nie była przebudowywana i że był uprawniony do wydania postanowienia we wskazanym trybie zobowiązującego do przedłożenia takiej ekspertyzy. W tych okolicznościach uznać należy, że w sprawie nie zaistniały przesłanki wydania postanowienia na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Skarga kasacyjna trafnie więc zarzuca, że oddalenie przez Sąd I instancji skargi na zaskarżone postanowienia dokonane zostało z istotnym naruszeniem prawa. Trafny jest także zarzut, iż skarżący nie mógłby być adresatem postanowienia wydanego na podstawie powyższego przepisu. Przepis art. 81c Prawa budowlanego w ust. 1 wskazuje jako adresatów postanowienia dowodowego, o którym mowa w tym przepisie: uczestników procesu budowlanego (którymi zgodnie z art. 17 tego Prawa są inwestor, inspektor nadzoru budowlanego, projektant i kierownik budowy), właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Budynek mieszkalnym, istniejący na działkach Nr 911, 913 i 921 składa się z 6 lokali mieszkalnych, z których 4 stanowią własność osób fizycznych, a 2 są własnością Gminy [...]. Nieruchomość stanowi więc współwłasność, a Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej jako jednostka reprezentująca gminę, tj. jednego ze współwłaścicieli nie jest ani zarządcą ani inwestorem. Zgodnie z art. 19 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.) do zarządu nieruchomością wspólną, jeżeli liczba lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrębnionych należących nadal do dotychczasowego właściciela nie jest większa niż 7 – mają odpowiednie zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego i kodeksu postępowania cywilnego. Jak trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej funkcję zarządcy sprawuje ogół współwłaścicieli mienia wspólnego, chyba, że ogół współwłaścicieli zleci sprawowanie tej funkcji jednemu ze współwłaścicieli. Taka sytuacja w sprawie nie została wykazana. Wbrew stwierdzeniom Sądu I instancji – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2003 r. sygn. akt SA/Bk 1157/02 nie zawiera ocen prawnych ani wskazań co do dalszego postępowania w kwestii uznania skarżącego za inwestora lub zarządcę nieruchomości wspólnej. Twierdzenie zatem, iż ta kwestia została przesądzona pow. wyrokiem jest bezzasadna. Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji.