OSK 822/04

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski, Sędziowie NSA Barbara Gorczycka-Muszyńska (spr.), Joanna Runge-Lissowska, Protokolant Mariusz Bartosiak, po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.i J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 marca 2004 r. sygn. akt SA/Bk 1468/03 w sprawie ze skargi B. i J. K. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 9 lipca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. oddala skargę kasacyjną OSK 822/04 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 18 marca 20094 r. sygn. akt SA/Bk 1468/03 oddalił skargę B. i J. K. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 9 lipca 2003 r. na zakwestionowaną w odwołaniu B. i J. K. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sejnach, nakazującą odwołującym się rozbiórkę obiektu budowlanego samowolnie wybudowanego na działce nr geod. [...] w [...]. W uzasadnieniu tego wyroku podano, że przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 106 z 2000 r. poz. 1126) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania wskazanych decyzji administracyjnych, nie przewidywał żadnej możliwości odstąpienia przez organ administracji od nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, wybudowanego bez pozwolenia na budowę. W rozpoznawanej sprawie fakt samowoli budowlanej jest bezsporny. Bezsporne jest także, że obiekt ten wzniesiono po dniu 1 stycznia 1995 r. tj. w okresie obowiązywania cyt. ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Organ nadzoru budowlanego nie mógł zatem wydać innej decyzji niż nakazująca rozbiórkę. Przepisy prawa materialnego nie zostały więc taką decyzją naruszone. Sąd uznał przy tym, że zarzuty skargi co do naruszenia przepisów procedury administracyjnej nie są uzasadnione. Odnosząc się do zarzutu wydania decyzji z naruszeniem art. 6, 7 i 10 kpa przez to, że wizja lokalna wykonana została bez udziału skarżącej oraz że nie przesunięto inwestorom terminu do zapoznania się z aktami, Sąd wskazał, że - na żądanie inwestorów termin pierwszych oględzin przesunięty został z dnia 19 listopada 2002 r. na dzień 10 grudnia 2002 r. - przed oględzinami w dniu 10 grudnia 2002 r. nie został złożony wniosek o ponowne przesunięcie tego terminu z powodu choroby J. K. – przy czym współinwestorka B. K. nie wskazała żadnych okoliczności uniemożliwiających jej wzięcie udziału w oględzinach. Zwolnienie lekarskie J. K. nie zastrzegało obowiązku leżenia, - o fakcie przebywania przez inwestorów pod innym adresem, organ powiadomiony został dopiero przy odwołaniu z dnia 20 maja 2003 r. - o dacie oględzin w postępowaniu odwoławczym, w dniu 23 czerwca 2003r. powiadomiono skarżących w dniu 13 czerwca 2003 r. Inwestorzy do daty tych oględzin nie złożyli wniosku o przesunięciu terminu tych oględzin. Dopiero w dacie oględzin tj. 23 czerwca 2003 r. o godz. 11oo B. K. powiadomiła organ odwoławczy, że w związku z planowanym wyjazdem na wakacje z dziećmi, nie może wziąć udziału w oględzinach. Przekazała przy tym zwolnienie lekarskie męża J. K. za okres od 14 czerwca do 12 lipca 2003 r. Zwolnienie to nie zawierało zalecenia leżenia, - wbrew zarzutom skargi nie przedłużając terminu do zapoznania się z aktami postępowania organ odwoławczy nie naruszył przepisu art. 10 § 1 kpa. Stronie wyznaczono odpowiednio długi termin do skorzystania z możliwości zapoznania się z protokołem oględzin z dnia 23 czerwca 2003r. bowiem tylko ta czynność była przeprowadzona w postępowaniu odwoławczym. Bezpośrednio po oględzinach pracownicy Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kontaktowali się z J. K., celem zapoznania go z protokołem, jednakże J. K. z możliwości tej nie skorzystał chociaż – jak ustalono – w tym czasie, mimo posiadania zwolnienia lekarskiego aktywnie uczestniczył w czynnościach zawodowych, zmieniał miejsce pobytu i nie napotykał w tym na żadne trudności. Z ustalonych okoliczności wynika, że nie zachodziły żadne przyczyny obiektywnie uzasadnione do przedłużenia terminu na zapoznanie się z aktami sprawy. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego pełnomocnik B. i J. K., adwokat H. M.. W skardze zarzucono, że wyrok wydany został z naruszeniem przepisów postępowania: - art. 6 kpa przez odmowę uwzględnienia przez organ odwoławczy wniosku inwestorów o przesunięcie terminu wizji lokalnej z dnia 23 czerwca 2003 r. na inny dzień i odmowę uwzględnienia przez ten organ wniosku małż. K. o przesunięcie terminu do zapoznania się z aktami sprawy i ewentualnego zgłoszenia uwag, - art. 7 kpa w związku z art. 77 § 1 i 2 kpa przez zaniechanie wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych, - art. 10 kpa przez nieuwzględnienie wniosku inwestorów o przedłużenie terminu na zapoznanie się z aktami. Zdaniem autora skargi szczególny pośpiech organu przy załatwianiu tej sprawy spowodowany był chęcią zakończenia jej przed wejściem w życie złagodzonego prawa budowlanego, dopuszczającego legalizację samowoli budowlanych. W piśmie procesowym z dnia 10 stycznia 2005 r. zatytułowanym: uzupełnienie uzasadnienia skargi kasacyjnej, wskazano jako podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisu art. 146 §1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z 2002 r.). Naruszenie tego przepisu - w ocenie autora pisma - polegało na uznaniu przez Sąd, że zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z zasadami określonymi w kpa, podczas gdy wydano ją z naruszeniem przepisów wskazanych w zarzutach skargi kasacyjnej. Nadto podniesiono, że skarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest dotknięty wadą nieważności przewidzianą w art. 183 § 2 pkt 4 pow. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisem art. 46 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. Nr 98 poz. 1070 z 2001 r.) w związku z art. 29 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z 2002 r.). Zgodnie z art. 46 cyt. ustawy o ustroju sądów powszechnych, w składzie sądu może brać udział tylko jeden sędzia innego sądu, tymczasem w sprawie niniejszej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku został wydany w składzie trzech sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w jej granicach. Oznacza to, że nie może badać zgodności zaskarżonego wyroku z przepisami prawa niewymienionymi w wniesionej skardze. W skardze kasacyjnej wniesionej w sprawie niniejszej, w maju 2004 r., powołano jako podstawy kasacji – przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W piśmie procesowym z dnia 10 stycznia 2005 r. zatytułowanym "uzupełnienie uzasadnienia skargi kasacyjnej" przytoczono, jako podstawę kasacji przepis art. 146 § 1 pkt 1 lit. c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wbrew nadanemu pismu temu tytułowi – nie jest to uzupełnienie uzasadnienia skargi kasacyjnej, ale zmiana pierwotnej podstawy kasacji na inną, przez wskazanie przepisu poprzednio nie powołanego. Przepis art. 183 pow. ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie dopuszcza uzupełniania skargi nowymi, nie wskazanymi w skardze podstawami kasacji. Przepis ten stanowi, że uzupełnienie skargi może dotyczyć wyłącznie uzasadnienia wskazanych w skardze podstaw kasacji. Czynność procesowa w postaci złożenia pisma procesowego zmieniającego podstawę kasacji jest więc oczywiście bezskuteczna. Dlatego przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny mogła być jedynie skarga kasacyjna wniesiona w dniu 10 maja 2004 r. W piśmie procesowym z dnia 10 stycznia 2005 r. skarżący podnosił zarzut nieważności postępowania sądowego, jako dotkniętego wadą wskazaną w art. 183 § 2 pkt 4 pow. ustawy. Nieważność postępowania brana jest pod uwagę przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu – niepodniesienie więc tego zarzutu w skardze z dnia 10 maja 2004 r. nie stoi więc na przeszkodzie jego rozpoznaniu, zarzut ten jednak nie jest zasadny. Przepis art. 46 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. Nr 98, poz. 1070 ze zmianami) stanowiący, że w składzie sądu może brać udział tylko jeden sędzia innego sądu, nie może być stosowany w wojewódzkich sądach administracyjnych z pominięciem przepisów szczególnych o charakterze przejściowym zawartych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). W szczególności należy mieć na uwadze treść art. 95 § 1 Przepisów wprowadzających, który stanowi, że do czasu powołania odpowiedniej liczby sędziów wojewódzkich sądów administracyjnych, Prezes NSA może delegować sędziego NSA do pełnienia obowiązków w wojewódzkim sądzie administracyjnym. Użycie sformułowania "do czasu powołania odpowiedniej liczby sędziów wojewódzkich sądów administracyjnych" wskazuje, że celem tego przepisu jest zapewnienie warunków do podjęcia działalności orzeczniczej przez tworzone dopiero wojewódzkie sądy administracyjne, które nie mają jeszcze odpowiedniej liczby sędziów wojewódzkich. Prowadzi to do wniosku, że odpowiednio stosowany przepis art. 46 § 1 Prawa o ustroju sądów powszechnych nie może być odnoszony do sędziów NSA delegowanych do wojewódzkich sadów administracyjnych na podstawie art. 95 § 1 Przepisów wprowadzających Prawo o ustroju sądów powszechnych i Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tych względów nie ma podstaw do uznania, że wydanie wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym złożonym z trzech sędziów NSA skutkuje nieważnością postępowania. Nie ma także podstaw do uznania, że skarga kasacyjna wskazująca jako podstawy kasacji naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego jest zasadna. Przepis art. 174 pkt 2 pow. ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazuje jako podstawę kasacji – naruszenie przepisów postępowania, jakie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Chodzi zatem o przepisy postępowania stosowane w postępowaniu sądowoadministracyjnym przez Sąd, tj. przepisy ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zaskarżonemu wyrokowi nie może więc być skutecznie stawiany zarzut naruszenia przepisów kpa, skoro przepisy te nie mają zastosowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a tym samym – nie mogą być przez ten sąd naruszone. W sytuacji oddalenia przez sąd wojewódzki skargi na decyzję wydaną z naruszeniem przepisów kpa, w skardze kasacyjnej jako podstawa kasacji mogłoby być powołane naruszenie przez sąd wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit. b lub c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na nieuwzględnieniu skargi mimo, iż zaskarżona decyzja wydana została z pogwałceniem kpa. Dla skuteczności takiego zarzutu niezbędne byłoby jednak wykazanie, że naruszenie wskazanego przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b lub c, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut taki nie został jednak przywołany w skardze kasacyjnej wniesionej w sprawie niniejszej. Skoro zatem skarga kasacyjna w niniejszej sprawie opiera się o zarzuty naruszenia przez Sąd wyrokujący w sprawie przepisów prawa, których Sąd nie stosował, nie wskazując tych, które Sąd stosował, to uznać należy, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.