OSK 89/04

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Włodzimierz Ryms, Sędziowie NSA Zygmunt Niewiadomski, Elżbieta Stebnicka (spr.), Protokolant Mariola Błaszczyk, po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2004 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Warszawie od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2003 r. sygn. akt I SA 2933/01 w sprawie ze skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych Oddział Centralny w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i wypłaty odszkodowania - oddala skargę kasacyjną – Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatowego Ostrowskiego z dnia [...] orzekającą o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa pod budowę obwodnicy m. Ostrów Mazowiecki nieruchomości o pow. 0,0167 ha, stanowiącej własność R. i W. małż. K., oznaczonej nr 1418/1, za odszkodowaniem w kwocie 3240 zł., które ma wypłacić Generalna Dyrekcja Dróg Publicznych Oddział Centralny w Warszawie. Wojewoda Mazowiecki uzasadnił wydaną decyzję tym, iż zachodzi konieczność wywłaszczenia gruntu ze względu na realizację celu publicznego, jakim jest budowa obwodnicy miasta Ostrowi Mazowieckiej, a nie doszło do zbycia tej nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej. Jeżeli natomiast chodzi o wycenę gruntu, to organy orzekające oparły się na ustaleniach dokonanych przez biegłego – rzeczoznawcę majątkowego, który miał na uwadze zmianę przeznaczenia gruntu, cel wyceny oraz kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami, lokalizację, rodzaj i położenie działki i wycenił 1 m2 gruntu na 19,40 zł. Wojewoda podniósł, że Agencja Geodezyjno – Prawna "G." w ofercie wstępnej gotowa była zapłacić 22 zł. za 1 m2 gruntu, a dopiero w czasie pierwszego etapu rokowań w dniu 16 listopada 1999 r. ustalono cenę na 10 zł. za 1 m2 . Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych, kwestionującej, iż zobowiązana do wypłaty odszkodowania jest Dyrekcja oraz cenę przyjętą za wywłaszczony grunt, oddalił tę skargę. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podał, że stosownie do art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu, a wysokość odszkodowania ustala się na podstawie opinii rzeczoznawcy majątkowego. W sprawie rozpoznawanej przez Sąd, Dyrekcja Dróg Publicznych Oddział Centralny w Warszawie, nie przedstawiła dowodów podważających wartość ustalonej nieruchomości. Skarżący nie wykazał inną opinią biegłego, że przyjęte ceny przez organy odbiegają od ustalonych w decyzji. Zdaniem Sądu w decyzji prawidłowo wskazano podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania za wywłaszczony grunt, gdyż przepis szczególny art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o finansowaniu dróg publicznych nakłada ten obowiązek na właściwego ministra do spraw transportu za pośrednictwem Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył Skarb Państwa – Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Warszawie. Skarga kasacyjna została złożona na podstawie art. 101 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i zarzuca wyrokowi z dnia 17 czerwca 2003 r. naruszenie art. 132 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o finansowaniu dróg publicznych przez błędną ich wykładnię. W konkluzji, wnoszący skargę kasacyjną wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość i orzeczenie, że podmiotem zobowiązanym jest Starosta Powiatu Ostrowskiego. W skardze kasacyjnej podniesiono, ze przepisy ustawy o finansowaniu dróg publicznych nie regulują w ogóle materii przymusowego odjęcia prawa własności na cele publiczne i związanego z tym odszkodowania, a więc nie można mówić o relacji reguła – wyjątek. W myśl przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa ustala Starosta i on jest zobowiązany do wypłaty odszkodowania. Obowiązek ten, wynika z przepisu art. 132 ust. 5 tej ustawy i nie może być przeniesiony na jednostkę organizacyjną właściwą do zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości, którą otrzymuje w trwały zarząd. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Należy podzielić stanowisko Sądu, że miał obowiązek – stosownie do art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), której przepisy obowiązywały w dacie wydania wyroku - dokonać kontroli zaskarżonej decyzji, w oparciu o stan prawny z daty wydania decyzji, jak również w oparciu o stan faktyczny wynikający z akt sprawy. W dacie wydania decyzji z dnia [...] przez Wojewodę Mazowieckiego, podstawę prawną do wywłaszczenia nieruchomości pod drogi, jak i orzekania o odszkodowaniu stanowiła ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( j.t. Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.). W art. 132 ust. 5 tej ustawy uregulowane zostało jaki organ obowiązany jest do zapłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, w tym również pod drogi. W myśl tego przepisu jeżeli wywłaszczenie nieruchomości następuje na rzecz Skarbu Państwa, do zapłaty odszkodowania zobowiązany jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, natomiast jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz samorządu terytorialnego, wypłaty odszkodowania dokonuje organ wykonawczy samorządu terytorialnego. Sąd dokonując oceny skargi wniesionej przez Generalną Dyrekcję Dróg Publicznych Oddział Centralny w Warszawie - jak zostało podniesione w skardze kasacyjnej - wadliwie przyjął, że wypłacenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość obciąża Generalną Dyrekcję Dróg Publicznych z uwagi na istnienie przepisu szczególnego art. 2 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. (Dz.U. Nr 123, poz. 780 ze zm.). Przepis ten nakłada obowiązek finansowania przez ministra do spraw transportu, za pośrednictwem Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych, tylko zadań z zakresu budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz zarządzania nimi. Natomiast brak było w dacie wydania kontrolowanej przez Sąd decyzji, przepisów odsyłających do stosowania tej ustawy w przypadku wywłaszczenia nieruchomości pod drogi. Wadliwe zatem było powołanie przez Sąd przepisu tego, jako podstawy obowiązującej do wypłaty odszkodowania przez wnoszącego skargę kasacyjną. Prawidłowe jest stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej, że ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. (Dz.U. Nr 123, poz. 780 ze zm.) nie stanowi lex specialis w stosunku do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Sytuacja ta uległa jednak zmianie z chwilą wejścia w życie z dniem 25 maja 2003 r. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz.U. Nr 80, poz. 721). Ustawa ta jest ustawą szczególna (lex specialis) w stosunku do ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż reguluje ona zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg krajowych, w tym lokalizację, i nabywanie nieruchomości, jak i organy właściwe do orzekania w tych sprawach. Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. (Dz.U. Nr 80, poz.721) ustaliła zasady postępowania w zakresie wywłaszczenia nieruchomości pod drogi oraz przyjęła inny organ do orzekania w tych sprawach. W art. 22 tej ustawy zostało ustalone, że zarówno koszty nabycia nieruchomości, jak i odszkodowanie finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu dróg publicznych jak i przepisów o drogach publicznych, a zatem tak jak przyjął Sąd w uzasadnieniu wyroku. W dacie wydania zaskarżonego wyroku ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. (Dz.U. Nr 80, poz. 721) już obowiązywała. Sam fakt niepowołania tej ustawy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jak i wadliwej oceny co do zastosowania wcześniej obowiązujących przepisów, nie ma wpływu na sam wyrok, gdyż przy uwzględnieniu skargi czy też skargi kasacyjnej, skutki byłyby takie same jakie wywołała zaskarżona decyzja. Obecnie bowiem organy administracji obowiązane byłyby do zastosowania ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., w myśl których wnosząca skargę kasacyjną Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych zobowiązana jest do wypłaty odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod drogi, co odpowiada rozstrzygnięciu przyjętemu w zaskarżonym wyroku. Oznacza to, że zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji.