OSK 956/04

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.), Sędziowie NSA Alicja Plucińska-Filipowicz, Edward Janeczko, Protokolant Mariola Błaszczyk, po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2004 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Renaty W. i Cezarego W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2004 r. sygn. akt 6/II SA 3046-3047/02 w sprawie ze skargi Renaty W. i Cezarego W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 8 sierpnia 2002 r. (...) w przedmiocie wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu z drogi krajowej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 11.03.2004 r. 6/II SA 3046-3047/02, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Renaty W. i Cezarego W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 8.08.2002 r. (...), którą została utrzymana w mocy decyzja tegoż Dyrektora z dnia 6.06.2002 r. (...) nie wyrażająca zgody na wykonanie zjazdu z drogi krajowej nr 2 do działki nr 114/1, położonej w m. B., stanowiącej własność skarżących. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał: podstawą zaskarżonych decyzji był art. 29 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838 ze zm./, zgodnie z którym wykonanie lub przebudowa zjazdu z drogi należy do właściciela lub użytkownika gruntów przyległych do drogi, po uzyskaniu zgody zarządu drogi. Przy wyrażeniu zgody zarządca musi brać pod uwagę klasę drogi, występujące natężenie pojazdów, usytuowanie nieruchomości, do której ma być zjazd i inne uwarunkowania wynikające z przepisów. Z dokumentacji sprawy wynika, że - decyzja z dnia 25.03.2002 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na działce nr 114/1 planowana jest inwestycja polegająca na budowie budynku magazynowego z częścią mieszkalną i w związku z tym bezpośrednia obsługa komunikacyjna z drogi do takiego obiektu wymagałaby wykonania zjazdu publicznego, stosownie do par. 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie /Dz.U. nr 43 poz. 430/, o parametrach określonych tym rozporządzeniem. Droga krajowa nr 2 na odcinku, z którego miałby być wykonany zjazd została zakwalifikowana do dróg głównych ruchu przyspieszonego, a zgodnie z par. 9 ust. 1 pkt 3 cyt. rozporządzenia, w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu, stosowanie na takiej drodze zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi dojazdowej lub zdolnej do obsługi przyległych nieruchomości. W niniejszej sprawie działka nr 114/1 ma możliwość dojazdu poprzez istniejący zjazd do działki nr 114/2 /obie powstały z podziału działki nr 114, do której jest dojazd z drogi krajowej/, zaś okoliczność, że właściciel tej działki nie wyraża zgody na przejazd nie może wymuszać wyrażenia zgody na zjazd, gdyż istnieją środki /droga konieczna/ do zapewnienia dojazdu. Natężenie ruchu na określonym odcinku drogi krajowej nr 2 wynosi 17.912 pojazdów/dobę /według badań z 2000 r./ i w stosunku do danych z 1995 r. nastąpił wzrost natężenia o 16,2% a tendencja wzrostu utrzymuje się, przy czym droga ta obsługuje również ruch tranzytowy. Dokonanie zjazdu do działki nr 114/1 pogorszyłoby warunki i bezpieczeństwo ruchu, zaś powoływanie się na uzgodnienia z lat 1991 i 1992 nie może przesądzać o wyrażeniu zgody, bowiem od tego czasu zmienił się stan faktyczny na drodze i stan prawny. W takiej sytuacji interes społeczny ma prymat przed słusznym interesem strony i odmowa wyrażenia zgody nie narusza prawa. Skargę kasacyjną od tego wyroku, wskazując jako podstawę art. 15 par. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 par. 1, art. 177 par. 1 w zw. z art. 173 par. 1, art. 174 pkt 2 i art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./, wnieśli Renata W. i Cezary W., reprezentowani przez adwokata, domagając się uchylenia tego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i 77 Kpa, polegające na prowadzeniu postępowania bez uwzględnienia słusznego interesu stron oraz rozpoznania sprawy bez wszechstronnego i wnikliwego rozważenia całokształtu materiału dowodowego, co w konsekwencji spowodowało oddalenie skargi. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że nie można zgodzić się z oceną Sądu, iż wykonanie zjazdu do działki nr 114/1 pogorszyłoby warunki ruchu drogowego na drodze krajowej, a na podkreślenie zasługuje fakt, że w chwili przejęcia własności działki nr 114/1 była ona przeznaczona pod usługi nieuciążliwe i stację paliw w planie zagospodarowania /uchwała z 30.06.1993 r./, a poprzedni właściciel, od którego skarżący w 2001 r. nabyli działkę uzyskał pozytywną opinię co do lokalizacji stacji paliw, również pozytywnie zaopiniowaną przez ówczesną Dyrekcję Okręgową Dróg Publicznych, zaś zakup działki związany był z planowaniem takiej inwestycji. Zachodzi zatem sytuacja wyjątkowa, o której mowa w par. 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 czerwca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie /Dz.U. nr 43 poz. 430/, a Sąd nie wziął pod uwagę okoliczności, iż nie ma decyzji o przebudowie drogi nr 2 polegającej na ograniczeniu dostępności i budowy dróg dojazdowych, co wynika z pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 21.04.2004 r. Ze względu na charakter planowanej działalności gospodarczej brak jest przesłanek do umożliwienia obsługi tej działki przez istniejący zjazd do działki 114/2 z uwagi na niewielką - 8-10 m - odległość od budynku mieszkalnego i służebność gruntowa byłaby uciążliwa, zaś wspólny zjazd dla działek nr 114/1 i 114/2 nie zmieni bezpieczeństwa, gdyż nie zostanie zmniejszona ilość pojazdów korzystających ze zjazdu i natężenie ruchu będzie takie same w przypadku dwóch czy jednego zjazdu. Okoliczności te, których Sąd nie wziął pod uwagę miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy - podkreślono. Odpowiadając na skargę kasacyjną Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie podkreślając, że skarżący nie wykazali istnienia postawy, o której mowa w art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W skardze kasacyjnej wskazano, iż wnosi się ją na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./, zarzucając Sądowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy. Jako przepisy, które - zdaniem skarżących - Sąd naruszył, podano art. 7 i art. 7 7Kpa. Zarzut ten jest całkowicie nietrafny. Przepisy kodeksy postępowania administracyjnego miały zastosowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ale w stanie prawnym obowiązującym do dnia 1.01.2004 r., tj. pod rządami ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Wskazane w skardze kasacyjnej przepisy art. 7 i art. 77 Kpa Sąd ten stosował na podstawie art. 59 tej ustawy. Jednakże od dnia 1.01.2004 r. do postępowania przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi i Naczelnym Sądem Administracyjnym mają zastosowanie przepisy wskazanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a tylko posiłkowo przepisy kodeksu postępowania cywilnego w przypadku przewidzianym w art. 106 par. 5 Prawa o postępowaniu. Sądy wojewódzkie jedynie oceniają działania organów w świetle Kpa. Zgodnie z art. 176 tej ustawy, prawidłowe przytoczenie podstawy skargi kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2, tj. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, powinno polegać na wskazaniu konkretnego przepisu tej ustawy, który stosował Wojewódzki Sąd Administracyjny przy wydawaniu orzeczenia. Skarga kasacyjna została poddana dość ostrym wymaganiom formalnym, bowiem nie jest zwykłym środkiem odwoławczym. Zachowanie tych wymagań, w tym prawidłowe, odpowiadające art. 176 w zw. z art. 174, przytoczenie podstaw kasacyjnych jest bardzo istotne. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania, jak wynika z art. 183 par. 1 ustawy. Oznacza to, iż Naczelny Sąd Administracyjny może poruszać się tylko w granicach skargą kasacyjną zakreślonych, nie mając uprawnienia do interpretacji, czy konkretyzacji podstaw kasacyjnych. Tylko wojewódzkie sądy administracyjne nie są związane zarzutami skargi, o czym przesądza art. 134 par. 1 ustawy i błędne ich przytoczenie lub nie postawienie w ogóle nie ogranicza tych sądów. Zgodnemu z wymogami przytoczeniu podstaw skargi kasacyjnej służy, nałożony art. 175 par. 1 ustawy, obowiązek sporządzenia jej przez adwokata lub radcę prawnego. Wobec powyższego należało uznać, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i oddalić ją na podstawie art. 184 cyt. ustawy.