P 1/94

I. 1. art. 4 ust. 1 ustawy o wynagrodzeniach w sferze budżetowej w 1991 /Dz.U. nr 87 poz. 396/ nie jest niezgodny z zasadą niezawisłości sędziowskiej, wyrażoną w art. 62, przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym - /Dz.U. 1992 nr 84 poz. 426/. 2. art. 28 ustawy budżetowej na rok 1992 z dnia 5 czerwca 1992 r. /Dz.U. nr 50 poz. 229/, ustanawiający okresowe zawieszenie przewidzianej w par. 2 art. 71 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych /t.j. Dz.U. 1994 nr 7 poz. 25/ waloryzacji wynagrodzenia sędziów, ze względu na to, że został wprowadzony pod rządem art. 24 i 27 Konstytucji RP /art. 78 cyt. wyżej Ustawy Konstytucyjnej z 1992 r./, nie jest niezgodny z zasadą państwa prawnego, wyrażoną w art. 1 oraz zasadami praworządności i legalności, wyrażonymi w art. 3 przepisów konstytucyjnych, pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 cyt. wyżej Ustawy Konstytucyjnej. 3. Wymieniony w pkt 2 sentencji art. 28 ustawy budżetowej na rok 1992 nie jest niezgodny z zasadą niezawisłości sędziowskiej, wyrażoną w art. 62 oraz zasadą równości, wyrażoną w art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych, pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 cyt. wyżej Ustawy Konstytucyjnej; II. Umarza postępowanie w części dotyczącej zbadania konstytucyjności /art. 16 pkt 2/ ustawy z dnia 25 stycznia 1992 r. o zasadach gospodarki finansowej państwa w 1992 r. /Dz.U. nr 21 poz. 83/ wobec ogłoszenia obwieszczeniem Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 czerwca 1994 r. /Dz.U. nr 74 poz. 338/ utraty mocy obowiązującej cyt. wyżej art. 16 pkt 2, w zakresie odnoszącym się do czasu przed ogłoszeniem w Dzienniku Ustaw tego przepisu; III. Umarza postępowanie w zakresie dotyczącym zbadania zgodności art. 4 ust. 1 ustawy o wynagrodzeniach w sferze budżetowej w 1991 r. /Dz.U. nr 87 poz. 396/ z zasadą demokratycznego państwa prawnego, wyrażoną w art. 1, zasadami praworządności i legalności, wyrażonymi w art. 3 i zasadą równości, wyrażoną w art. 67 ust. 2, przepisów konstytucyjnych, pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 cyt. wyżej Ustawy Konstytucyjnej, ze względu na wystąpienie ujemnej przesłanki procesowej - orzeczonej już raz w tej sprawie przez Trybunał Konstytucyjny /K 15/91/. IV. Odmawia udzielenia odpowiedzi na drugie pytanie, sformułowane w Postanowieniu Sądu Apelacyjnego z dnia 27 czerwca 1994 r. III APr. 112/93 i III. APr. 22/94, jako nie odpowiadające wymaganiom art. 11 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Powstaje w związku z tym pytanie, czy sama zmiana przepisów konstytucyjnych, w tym wypadku /jak to pisze Sąd Apelacyjny, zastąpienia art. 24 i 27 Konstytucji RP przepisami art. 20-22 Małej Konstytucji/ powoduje zmianę wzorca normatywnego. Inaczej mówiąc, czy przepisy ustawowe, stanowione zgodnie z obowiązującą w dacie ich stanowienia, mogą być uznane za niekonstytucyjne jedynie na skutek samej zmiany konstytucji. W tej kwestii Trybunał Konstytucyjny wyraża pogląd, że ocena konstytucyjności, zawsze dokonywana na gruncie obowiązujących w dacie orzekania przepisów konstytucyjnych, uwzględniać jednak powinna podstawy i kryteria konstytucyjności obowiązujące w chwili stanowienia kontrolowanych przepisów, chyba że ustrojodawca w zmienionych przepisach konstytucyjnych zajął odmienne stanowisko. Dlatego w rozpatrywanej sprawie przepisy art. 24 i 27 Konstytucji RP /w brzmieniu obowiązującym w 1992 r./ stanowią konstytucyjny wzorzec /miernik/ dla wyjaśnienia przestawionych w pytaniu prawnym wątpliwości co do pojęcia i pozycji ustawy budżetowej oraz dopuszczalności swobodnego "obładowywania" ustawy budżetowej materią niebudżetową, jak też i swobodnego "przenoszenia" materii budżetowej do tzw. ustaw okołobudżetowych. Wobec tego, że cytowany art. 4 ust. 1 był w przedstawionym zakresie przedmiotem kontroli konstytucyjności z punktu widzenia zgodności z art. 1, art. 3 ust. 2, art. 7, art. 67 ust. 2 i art. 68 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych, wyłania się pytanie co do pojęcia tożsamości przedmiotu wniosku /pytania prawnego/ i skutków procesowych w razie stwierdzenia takiej tożsamości. Trybunał Konstytucyjny jest zdania, że zakwestionowane w pytaniu prawnym przepisu badanego w innej sprawie nie przesądza o tożsamości zakresu kontroli. Przedmiotowe granice kontroli wyznacza bowiem związek pomiędzy normą kontrolowaną a normatywnym wzorcem. Jeśli zatem art. 4 ust. 1 cyt. ustawy nie był uprzednio badany z punktu widzenia zgodności z art. 62 /zasadą niezawisłości sędziowskiej/, to nie można przyjąć pełnej tożsamości zakresu kontroli. Dlatego przyjąć należy, że nie ma procesowych przeszkód do rozpoznania pytania prawnego co do zgodności art. 4 ust. 1 cyt. ustawy z zasadą niezawisłości sędziowskiej. Merytoryczna ocena, czy występuje zarzucana w pytaniu prawnym niekonstytucyjność, przedstawiona w dalszej części uzasadnienia. Na marginesie rozważań co do granic pytania /wniosku/ trzeba odróżnić sprawę kryteriów kontroli konstytucyjności. Sposób kontroli nie jest determinowany zakresem wniosku /pytania prawnego/, lecz wyraźną dyspozycją art. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Zgodnie z tym przepisem badanie zakwestionowanego aktu normatywnego odbywa się z punktu widzenia treści aktu, kompetencji organu o dochowanie ustawowego trybu. Tego rodzaju badanie wymaga niekiedy uwzględnienie jako podstawy kontroli także norm ustawowych pominiętych we wniosku /por. orzeczenie z 5 października 1988 r. U 8/88 - OTK 1988 poz. /. Natomiast w razie stwierdzenia, że wniosek /pytanie prawne/ pokrywa się ze sprawą wcześniej rozpoznaną /tożsamość zarówno normy kontrolowanej, jak i wzorca normatywnego/, konieczne jest wyjaśnienie, czy ta okoliczność stanowi procesową przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu sprawy i jak ewentualnie zakwalifikować tego rodzaju przeszkodę. Ustawa o Trybunale Konstytucyjnym w art. 22 ust. 1, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3 cytowanego przepisu, nadała orzeczeniom Trybunału Konstytucyjnego atrybut "ostateczności". Pojęcie "ostateczności" orzeczeń nie zostało zdefiniowane w nauce prawa konstytucyjnego, natomiast w postanowieniu z dnia 26 października 1988 r. U 7/88 Trybunał Konstytucyjny zinterpretował tę ostateczność jako niezaskarżalność w toku postępowania, uznając, że konsekwencją prawną zasady ostateczności jest to, że orzeczenia "z chwilą ogłoszenia stają się prawomocne". Pojęcie "ostateczności" decyzji, statuujące zasadę trwałości decyzji administracyjnej, właściwe jest postępowaniu administracyjnemu /art. 16 par. 1 Kpa/ a odnosi się do tych decyzji, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku postępowania. Niezaskarżalność orzeczeń /a więc prawomocność formalna/ jako zasada w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym nie jest równoznaczna z prawomocnością materialną, rozumianą jako moc wiążąca tych orzeczeń. Ta moc nie została bowiem w ustawie o Trybunale Konstytucyjnym jednolicie określona. Bezwzględna moc wiążąca została przyznana orzeczeniom dotyczącym aktów normatywnych poniżej ustawowych /art. 10/, zaś ograniczona w stosunku do aktów ustawodawczych /art. 7/. Szczególne znaczenie dla określenia mocy wiążącej orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego przypisać należy art. 31 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Dopuszcza on "uzdrowienie" innego postępowania /sądowego, administracyjnego itp./, zakończonego prawomocnym orzeczeniem wydanym z zastosowaniem wadliwego przepisu, jedynie wtedy, gdy wadliwy przepis "w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, jako sprzeczny z Konstytucją lub aktem ustawodawczym, został zmieniony bądź uchylony w części lub w całości". Nie wszystkie więc orzeczenia ostateczne, lecz tylko te, które zdolne są wywołać skutek prawny w postaci uchylenia lub zmiany zakwestionowanego przepisu, mają walor prawomocności materialnej. W tym kontekście powstaje pytanie, jakie skutki prawne można przypisać orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 stycznia 1992 r. K 15/92 w sprawie konstytucyjności art. 4 ust. 1 ustawy o wynagrodzeniach w sferze budżetowej w 1991 r. Przypomnieć należy, że w dniu 9 maja 1992 r. Sejm uznał powołane orzeczenie TK za zasadne, natomiast wbrew art. 7 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym zaniechał wprowadzenia odpowiednich zmian w zakwestionowanym akcie normatywnym. Sprawa konsekwencji prawnych nierozpatrzenia przez Sejm orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w ciągu sześciu miesięcy od dnia przedstawienia w sposób określony w ust. 3 art. 7 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym nie była jeszcze w dacie zajęcia przez Sejm stanowiska wiążąco zinterpretowana. Uczynił to dopiero Trybunał Konstytucyjny w trybie powszechnie obowiązującej wykładni ustaw w swej uchwale z dnia 20 października 1993 r. W 6/93 /OTK 1993 cz. II poz. 51/ wyjaśniając, że pojęcie "rozpatrzenia" w rozumieniu art. 7 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym oznacza, że Sejm nie tylko bada prawno-konstytucyjne racje orzeczenia, którym kierował się Trybunał Konstytucyjny, ale także w przypadku uznania go za zasadne ma obowiązek podjąć kroki ustawodawcze niezbędne dla usunięcia niezgodności ustawy z Konstytucją. Zaniechanie Sejmu w tym zakresie może powodować uchylenie mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu /aktu/ na podstawie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, ogłoszonego przez Prezesa tego organu. Gdyby owo zaniechanie miało miejsce po dacie powołanej uchwały Trybunału Konstytucyjnego nastąpiłyby konsekwencje w tej uchwale wskazane, to jest obwieszczenie Prezesa Trybunału Konstytucyjnego o utracie mocy obowiązującej w zakresie objętym omawianym orzeczeniem Trybunał Konstytucyjnego w sprawie K 15/91. Takich jednak wniosków nie można byłoby wyciągnąć na gruncie stanu prawnego obowiązującego w 1992 r. W procesie usuwania niekonstytucyjności przepisu ze względu na brak bezpośrednio wiążącej mocy prawnej wspomnianego orzeczenia, nie nastąpiła nakazana art. 7 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym "odpowiednia zmiana w akcie objętym tym orzeczeniem". Skoro orzeczenie nie mogło wywołać określonych w nim skutków prawnych, nie można mu przypisać waloru materialnej prawomocności. Z tego względu nie można mu przypisać waloru materialnej prawomocności. Z tego względu nie można byłoby przyjąć powagi rzeczy osądzonej, stanowiącej przeszkodę w badaniu konstytucyjności art. 4 ust. 1 ustawy o wynagrodzeniach w sferze budżetowej w 1991 r. Rozważając tę kwestię zwrócić należy uwagę na art. 7 ust. 3 ustawy o TK, zawierającym zakaz ponownego "postępowania" przed Trybunałem w sprawie, w której Sejm, uznając akt objęty orzeczeniem za zgodny z Konstytucją, oddalił orzeczenie TK. O ile w innych procedurach sądowych zakaz ne bis in idem jest instytucją zapewniającą stabilność sytuacji prawnej powstałej w wyniku rozstrzygnięcia sądowego, i w tym sensie wyrażającą istotę powagi rzeczy osądzonej, o tyle cyt. art. 7 ust. 3 chroni i stabilizuje sytuację powstałą w wyniku określonego rozstrzygnięcia sejmowego. Ta sytuacja nie miała miejsca w tej sprawie, gdyż orzeczenie TK nie zostało przez Sejm oddalone. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego zasadę ne bis in idem w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym należy rozumieć z uwzględnieniem specyfiki tego postępowania jako zasadę stabilizującą sytuację powstałą w wyniku orzeczenia ostatecznego jako formalnie prawomocnego. Jak to już wyżej zaznaczono, Sejm mimo uznania orzeczenia za zasadne, nie dokonał "odpowiednich zmian w akcie objętym tym orzeczeniem" i tym samym udaremnił "uzdrowienie" decyzji /orzeczeń/ opartych na niekonstytucyjnym przepisie. Niedokonanie zmian przez Sejm nie pozbawiło jednak cechy ostateczności orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 stycznia 1992 r. K 15/91 co do niekonstytucyjności art. 4 ust. 1 ustawy o wynagrodzeniach w sferze budżetowej w 1991 r. w zakresie w tym orzeczeniu określonym. Dopuszczenie możliwości powtórnego rozpoznania tworzyłoby stan niepewności prawnej i tym samym miałoby charakter destabilizujący. Dlatego też Trybunał Konstytucyjny uznał, że pytanie prawne co do zgodności art. 4 ust. 1 ustawy o wynagrodzeniach w sferze budżetowej w 1991 r. z przepisami konstytucyjnymi art. 1, art. 3 i art. 67 ust. 2, a zatem w zakresie rozpoznanym w sprawie K 15/91, nie może być przedmiotem ponownego rozpatrzenia ze względu na istnienie ujemnej przesłanki procesowej to jest zakaz ne bis in idem. Procesowa niedopuszczalność rozpoznania pytania prawnego we wskazanym zakresie narzuca potrzebę rozważenia formy w jakiej Trybunał Konstytucyjny władny jest podjąć tego rodzaju decyzję niemerytoryczną /nie co do istoty sprawy/. Postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym określają przepisy ustawy o Trybunale Konstytucyjnym i Uchwały Sejmu z dnia 31 lipca 1985 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Przepisy postępowania przewidują następujące rozstrzygnięcia niemerytoryczne /proceduralne/. 1. pozostawienie wniosku bez biegu na podstawie; - art. 28 Uchwały w wypadku wniesienia wniosku po upływie terminów przewidzianych w art. 24 i 37 ustawy; od tego postanowienia nie przysługuje żaden środek odwoławczy; - art. 45 ust. 2 Uchwały w razie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Trybunał Konstytucyjny w pełnym składzie po upływie miesiąca od doręczenia orzeczenia; w tym wypadku również bez prawa do wniesienia środka odwoławczego; 2. nienadanie wnioskowi dalszego biegu, jeżeli wniosek nie odpowiada wymaganiom wynikającym z przepisów ustawy bądź też gdy jest oczywiście bezzasadny lub mylnie skierowany /art. 23 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym/; od postanowienia w tym względzie przysługuje zażalenie; Trybunał Konstytucyjny może zażalenie w sprawie nienadania wnioskowi dalszego biegu pozostawić bez rozpoznania /art. 26 ust. 4 Uchwały/; 3. umorzenie postępowania w wypadku utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny /art. 4 ust. 2 ustawy/. Dwa pierwsze rodzaje rozstrzygnięć dotyczą kontroli wstępnej. Negatywne rozstrzygnięcie udaremnia wszczęcie postępowania przed Trybunałem. Trzecia sytuacja natomiast wiąże się ze zdarzeniem, które powstało po wszczęciu postępowania i które to zdarzenie /uchylenie aktu normatywnego/ czyni zbędnym merytoryczne rozstrzyganie sprawy /orzeczenie co do istoty/. W rozpatrywanej sprawie toczy się już postępowanie o zbadanie konstytucyjności wskazanych w pytaniu prawnym norm, wobec czego nie wydaje się możliwe podjęcie decyzji co do dalszego postępowania w formie przewidzianej w toku kontroli wstępnej. Przyjęcie zaś tego stanowiska każe zastanowić się nad celowością podejmowania decyzji niemerytorycznych w innej formie. Podkreślić przy tym trzeba, że ze względu na pojawiające się w praktyce orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego wątpliwości i rozbieżności /jak np. w sprawach: K 3/91, K 10/91 i U 12/92/ konieczne jest zajęcie jednoznacznego stanowiska w tej kwestii. W świetle przedstawionych wątpliwości zachodzi potrzeba określenia formy, w jakiej Trybunał Konstytucyjny może podjąć decyzję w kwestiach niemerytorycznych, po wszczęciu postępowania. W tym zaś względzie celowe jest zwrócenie uwagi na, podkreślone już w doktrynie, wzorcowanie modelu tej procedury na przepisach kodeksu postępowania cywilnego. Podobieństwo modelowe pozwala na posiłkowe korzystanie zarówno z pewnych reguł interpretacyjnych ustalonych w judykaturze postępowań cywilnych, jak również rozwiązań przyjętych w teorii prawa cywilnego. Pozwala także na przyjęcie poglądu, że przy usuwaniu luk nie powinno się wykluczyć korzystania z analogii, i to zarówno z ustawy, jak i z prawa. Dopuszczalność stosowania analogii jest zresztą w doktrynie zasadniczo niewątpliwa, nie licząc tych szczególnych sytuacji, w których rygoryzm uważa się za niezbędny, jak np. przy interpretowaniu przepisów części szczególnej kodeksu karnego czy przepisów proceduralnych stwarzających określone kompetencje organów państwa co do decydowania w sprawach dotyczących pozycji prawnej obywateli. Wychodząc z założenia dopuszczalności usuwania luk w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym w drodze analogii legis, odwołać się należy od art. 355 par. 1 Kpc i na jego gruncie powstałej wykładni. Przepis ten stanowi podstawę umorzenia postępowania, jeżeli powód cofnął ze skutkiem prawnym pozew lub jeżeli wydanie wyroku stało się z innych przyczyn zbędne lub niedopuszczalne. Jak to z powołaniem się na orzecznictwo Sądu Najwyższego podkreślają komentatorzy, umorzenie postępowania w myśl art. 355 Kpc może mieć za przyczynę jedynie zdarzenia zaszłe następczo, to jest w toku postępowania. Gdy natomiast do wydania wyroku od samego początku nie było bezwzględnych przesłanek procesowych, pozew ulega odrzuceniu /art. 199, 1099/, a w razie nieusunięcia jego braków formalnych - zwrotowi /art. 310/. Postanowienie o umorzeniu postępowania nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej /K. Piasecki (w:) Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem pod red. J. Jodłowskiego i K. Piaseckiego, Wyd. Prawnicze, Warszawa 1989 r., s. 578-581/. W tych warunkach Trybunał Konstytucyjny doszedł do wniosku, że art. 4 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, nakazujący umorzenie postępowania w wypadku utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego przed wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia, uzasadnia równocześnie w drodze analogii legis dopuszczalność umorzenia postępowania także w innych wypadkach, w których zdarzenie następcze powoduje zbędność wydania orzeczenia lub niedopuszczalność dalszego postępowania. Zdaniem Sądu Apelacyjnego "szczególna pozycja ustawy budżetowej", nie kwestionowana w literaturze prawniczej również pod rządem Konstytucji z 1952 r., ogranicza przedmiot tej ustawy jedynie do dochodów i wydatków państwa. Z tego względu wyraża pogląd, że praktyka ustaw okołobudżetowych narusza konstytucyjną zasadę jedności ustawy budżetowej i zmierza do obejścia szczególnych rygorów, jakim Konstytucja poddała jej przedkładanie, uchwalanie i kontrolę wykonania. W praktyce swobodnego "obładowywania" ustawy budżetowej materią niebudżetową, jak i swobodnego "przenoszenia" materii budżetowej do tzw. ustaw okołobudżetowych, upatruje równocześnie pogwałcenie konstytucyjnej praworządności /art. 3/ Pod rządem Konstytucji RP "budżet państwa" nie był więc pojęciem konstytucyjnie zdefiniowanym a jedynie wspomnianym. Również wypowiedzi nauki prawa finansowego nie dają podstaw do przyjęcia, że pod rządami art. 24 i 27 Konstytucji RP, a zatem przed dniem 8 grudnia 1992 r., zasada jedności ustawy budżetowej miała rangę konstytucyjną. W nauce prawa finansowego odróżnia się pojęcia: "budżetu państwa" i "ustawy budżetowej". Pod pojęciem "budżetu państwa" rozumie się plan finansowy obejmujący dochody i wydatki państwa, uchwalony przez parlament na okres roku kalendarzowego w formie ustawy. Budżet państwa jest integralną częścią ustawy budżetowej, jednakże w doktrynalnej charakterystyce tych dwu pojęć nie utożsamia się. Oprócz przepisów ściśle związanych z samym budżetem, zawierających np.: globalne wielkości dochodów i wydatków państwa, w ustawach budżetowych zamieszcza się również przepisy dotyczące niektórych kwestii związanych z wykonywaniem budżetu w okresie roku budżetowego. J. Harasimowicz ujął to następująco: "Ustawa budżetowa jest to akt prawny wprowadzający budżet na dany rok i regulujący niektóre kwestie gospodarki budżetowej w zakresie wykonywania budżetu na tenże rok budżetowy. Są to bądź przepisy bardziej szczegółowe niż w ogólnych przepisach budżetowych, bądź wprowadzające wyjątki i odstępstwa od zasad ogólnych. Ustawy budżetowe mogą też zawierać postanowienia z zakresu prawa materialnego np. w dziedzinie opodatkowania, jak to miało miejsce w ustawie budżetowej na 1985 r. wprowadzającej jednorazowy podatek majątkowy" /Finanse i prawo finansowe. Warszawa 1988 r. str. 89/. Należy zauważyć, że w cytowanej wypowiedzi brak jest jakichkolwiek elementów ocennych a praktyka zamieszczania w ustawie budżetowej przepisów zawierających wyjątki i odstępstwa od zasad ogólnych czy też postanowień z zakresu prawa materialnego traktowana jest wręcz jako jeden z elementów pojęcia ustawy budżetowej. Zjawisko tzw. "obładowywania" ustawy budżetowej przepisami dotyczącymi czy to zawieszenia mocy obowiązującej przepisów prawa budżetowego, czy też modyfikującymi konstrukcję systemu dochodów państwa /np. zmian w zakresie wiązania poszczególnych podatków z budżetem czy wręcz wprowadzania zupełnie nowych podatków nie przewidzianych w odrębnych ustawach/ ma w polskiej praktyce legislacyjnej charakter względnie trwały; pojawiało się z różnym nasileniem, w różnych okresach powojennej historii Polski. Mimo krytycznej oceny tego zjawiska, ze względu na nieograniczony zakres przedmiotowy ustawy, nie dostrzegano podstaw do zakwalifikowania go jako prawnie niedopuszczalnego /J. Jaśkiewicz, Ustawy budżetowe w PRL (w:) System instytucji prawno-finansowych PRL, t. II, Ossolineum 1982, str. 137-163/. W nowej literaturze przedmiotu, poglądy doktryny są bardziej jednoznaczne. C. Kosikowski np.: uważa, że "obowiązujące prawo budżetowe określa w sposób nie budzący wątpliwości zakres i treść ustawy budżetowej /art. 34 ust. 1 i 2/. Dotyczy to zarówno jej części normatywnej, jak i części rachunkowej (...). Parlament nie powinien uchwalać w ramach ustawy budżetowej przepisów prawnych, które wykraczają poza wymogi, jakim ma odpowiadać ustawa budżetowa. Zjawiska "obładowywania" ustawy budżetowej nie sposób wyeliminować inaczej, jak właśnie przez zaskarżenie niezgodności ustawy budżetowej z przepisami prawa budżetowego formułującymi wymogi, którym powinna odpowiadać treść i forma ustawy budżetowej" /Glosa do orzeczenia TK z dnia 22 czerwca 1993 r. K 1/93 - Państwo i Prawo 1993 z. 10 str. 111/. T. Kasiński z kolei, na podstawie art. 34 dochodzi do wniosku, że "ustawa budżetowa dotyczy jednego przedmiotu: rocznego planu finansowego dochodów i wydatków państwa, nie daje natomiast możliwości regulowania w niej odrębnych materii /Ustawy w budżecie, Rzeczpospolita z dnia 10 sierpnia 1993 r./. T. Dębowska-Romanowska dowodzi natomiast, że: "z art. 34 prawa budżetowego, stanowiącego co zawiera ustawa budżetowa, wynika, iż budżet państwa jest najważniejszą, lecz nie jedyną obligatoryjną częścią ustawy budżetowej (...) /Charakter ustawy budżetowej: ile prawa, ile polityki, Rzeczpospolita z dnia 30 sierpnia 1993 r./. Na gruncie art. 24 i 27 Konstytucji RP nie było także żadnych podstaw do wyróżnienia materii ustaw budżetowych, z czego z kolei wynika brak możliwości oceny konstytucyjności stosowanych w tym czasie praktyk zamieszczania w ustawie budżetowej przepisów niebudżetowych i vice versa przepisów budżetowych w tzw. ustawach okołobudżetowych, a rozważania na temat procedury uchwalania ustaw budżetowych czyni bezprzedmiotowymi. Podkreślić jednak należy z całym naciskiem, że to stanowisko TK odnosi się do okresu sprzed wejścia w życie Małej Konstytucji, gdy kontrola konstytucyjności dokonywana była z punktu widzenia cyt. art. 24 i 27 Konstytucji RP. Obecnie natomiast analiza treści art. 20-22 Małej Konstytucji daje podstawę do odmiennych wniosków. Dlatego TK wyraża przekonanie, że ustawodawca w swej dalszej działalności ustawodawczej uwzględni zmiany prawa konstytucyjnego w omawianym zakresie i uszanuje zakres ustawy budżetowej, wynikający z art. 20-22 Małej Konstytucji. Pojęcie "derogacji" rozumiane jest w doktrynie jako pozbawienie normy prawnej jej mocy obowiązującej przez inną normę bądź w sposób wyraźny za pomocą tzw. klauzuli derogacyjnej stwierdzającej uchylenie określonych przepisów, bądź w sposób dorozumiany przez wejście w życie nowych przepisów, odmiennie regulujących dane stosunki społeczne /I. Bogucka, S. Bogucki, O derogacji i pojęciach pokrewnych, Państwo i Prawo 1992 z. 6 str. 80/. Warunkiem jest jedynie, by normy nie były stanowione jednocześnie i norma późniejsza nie była hierarchicznie niższa od normy wcześniejszej /K. Działocha, Wewnętrzna hierarchia norm konstytucji w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (w): Państwo, ustrój, konstytucja, Studia, Wyd. UMCS, Lublin 1991, str. 46; J. Nowak, Z. Tabor, Wstęp do prawoznawstwa, PWN, Warszawa 1993, str. 154/. Z. Ziembiński nawet odnosi tę regułę do założeń o racjonalności prakseologicznej "prawodawcy", a mianowicie np. jeśli później ustanowił on normę /przepis/ niezgodną z normą ustanowioną poprzednio, to widocznie "chciał" zmienić poprzedni akt stanowienia /w pracy: A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii państwa i prawa, PWN, Warszawa 1994 str. 216/. Autor ten dowodzi w innym miejscu "ogólnikowe zastrzeżenie, że uchyla się wszelkie normy /przepisy/ niezgodne z zawartymi w danej ustawie, jest w istocie zbędne, bo każdy prawnik taką regułę kolizyjną przyjmuje jako oczywistą, jeżeli nie powstają kwestie związane z hierarchiczną pozycją rozważanych norm" /j.w. str. 215/. Tak więc nie można byłoby braku wyraźnego uchylenia przez ustawodawcę norm wcześniejszych /klauzuli derogacyjnej/, mimo zastrzeżeń z punktu widzenia poprawności techniki legislacyjnej, kwalifikować jako braku niekonstytucyjnego, niezgodnego w szczególności z zasadą państwa prawnego /art. 1/ i zasadą praworządności /art. 3/, pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Małej Konstytucji przepisów konstytucyjnych. Sąd Apelacyjny, zastanawiając się nad alternatywą niezakwestionowania konstytucyjności zarówno praktyki "obładowywania" ustaw budżetowych, jak i "przenoszenia" materii budżetowej do ustaw okołobudżetowych oraz braku wyraźnej derogacji, przedstawia swoje stanowisko co do usuwania sprzeczności w oparciu o "zwykłe" reguły kolizyjne. Z uzasadnienia obu postanowień Sądu Apelacyjnego wynika, że ma na uwadze reguły: lex primariae derogat legi subsidiariae oraz lex posterior generali non derogat legi anteriori speciali. TK podkreśla przede wszystkim, że do jego kompetencji należy jedynie kontrola hierarchicznej zgodności norm /tzw. pionowa kontrola/. W procesie badania konstytucyjności i legalności Trybunał posługuje się powszechnie stosowanymi regułami wykładni i usuwania sprzeczności norm, nie jest natomiast uprawniony do abstrakcyjnego wartościowania tych reguł. Rzeczą orzekającego sądu jest bowiem wybór takich metod i reguł wykładni, które uzna za właściwe dla należytego wyjaśnienia intencji i woli ustawodawcy. Dlatego należy wyraźnie zaznaczyć, że uwagi Trybunału Konstytucyjnego, nawiązujące do poruszonych w pytaniu prawnym reguł wykładni, mogą mieć jedynie znaczenie w takim zakresie, w jakim można by je w konkretnym wypadku łączyć z zarzuconą niekonstytucyjnością. Sąd Apelacyjny wyraża nadto pogląd, iż norma gwarantująca waloryzację wynagrodzeń /art. 71 prawa o ustroju sądów powszechnych/ jest normą o węższym zakresie zastosowania w stosunku do wysłowionych w przepisach objętych pytaniem prawnym i w konsekwencji należałoby w takim przypadku posłużyć się regułą lex generalis non derogat legi anteriori. W nauce i praktyce orzeczniczej przeciwstawianie lex generalis i lex specialis oparte jest wprawdzie istotnie na kryterium węższego /lex specialis/ stosowania normy, jednakże w konkretnej sprawie można mieć wątpliwości, czy Wnioskodawcy chodziło o taką relację. Jak się wydaje, tezę o węższym zakresie zastosowania normy zawartej w art. 71 par. 1 i 2 prawa o ustroju sądów powszechnych Sąd Apelacyjny oparł na tym, że powołane w pytaniu prawnym przepisy /art. 16 pkt 2 ustawy o zasadach gospodarki finansowej państwa w 1992 r. oraz art. 28 ustawy budżetowej na rok 1992/ odnoszą się do szerszego kręgu adresatów, nie tylko sędziów sądów powszechnych, ale także sędziów Sądu Najwyższego, prokuratorów oraz osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe. Zakres adresatów normy nie jest jednak jedynym kryterium przeciwstawiania lex generalis i lex specialis. W teorii prawa przyjmuje się, że dla takiego przeciwstawienia nie wystarczy, aby zakres adresatów normy specjalnej był podrzędny w stosunku do normy generalnej, ale również zakres warunków zastosowania tej normy był podrzędny lub przynajmniej równoważny warunkom zastosowania normy generalnej /por. J. Wróblewski, Lex generalis a lex specialis, Zeszyty Naukowe UŁ, Nauki humanistyczno-społeczne, ser. I, 28/1963, str. 5-7/. W rozpatrywanej sprawie nie można przyjąć wystąpienia wspomnianych warunków. Warunki zastosowania norm wynikających z ustawy budżetowej, jak również ustaw okołobudżetowych, są wyraźnie podrzędne w stosunku do warunków reguły ustanowionej na czas nieoznaczony a określającej generalnie sposób waloryzacji wynagrodzeń sędziów. Normy te mają ograniczony czasowo zakres obowiązywania a ich treść sprowadza się zasadniczo do modyfikacji reguły zawartej w par. 2 art. 71 prawa o ustroju sądów powszechnych oraz identycznej treści reguł zawartych w ustawie o Sądzie Najwyższym, o prokuraturze, a także ustawie o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe. Dlatego też uzasadnioną jest teza przeciwna do prezentowanej przez Wnioskodawcę, a mianowicie, że to właśnie te reguły są lex generalis, zawierają bowiem zasadę, od której czasowo ustanowiono wyjątek w ustawie budżetowej i wymienionej ustawie okołobudżetowej. Szerszy zakres adresatów wynikał jedynie z rygorów techniki legislacyjnej. Brak jest również innych przesłanek /jak np. znamiennych dla omawianego przeciwstawienia norm różnic powinnego zachowania się/, które by potwierdzały tezę Wnioskodawcy, że norma wyrażona w art. 71 prawa o ustroju sądów powszechnych jest lex specialis w stosunku do przepisów wspomnianych ustaw: budżetowej względnie okołobudżetowych. Sąd Apelacyjny w zawieszeniu mechanizmu waloryzacji upatruje naruszenia konstytucyjnej zasady sędziowskiej niezawisłości /art. 62/. Trybunał Konstytucyjny podchodzi z całą powagą do tych wszystkich sytuacji, które mogą stanowić zagrożenie dla sędziowskiej niezawisłości. Niezawisłość sędziowska jest bowiem współcześnie uniwersalnym składnikiem i warunkiem państwa prawnego. U jej podstaw leży prawo każdego do rozpatrzenia jego sprawy przez niezawisły i bezstronny sąd. W sensie bezpośrednim oznacza wyłącznie jakiejkolwiek zewnętrznej ingerencji w proces sędziowskiego orzekania a podjęte rozstrzygnięcia poddaje kontroli jedynie w formie i na zasadach wyraźnie określonych w ustawodawstwie. Na tę niezawisłość wywierają jednak wpływ także i inne czynniki. Niewątpliwe znaczenie w procesie stosowania prawa ma założenie, że prawo zostało ustanowione z uwzględnieniem zasad i procedur demokratycznego państwa prawnego. Jest szczególnie niekorzystnym zjawiskiem, gdy postanowienia ustawy dotyczące sędziów nie odpowiadają tym wymaganiom. Nie można także zignorować uwagi Wnioskodawcy, że praktyka czasowego zawieszania mechanizmu waloryzacji wynagrodzeń odbiega od gwarancyjnej funkcji tego mechanizmu. Materialna niezależność sędziego była zawsze w doktrynie traktowana jako istotny element wspomagający gwarancję niezawisłości. Doceniając znaczenie tych wszystkich czynników, nie można byłoby jednak wyprowadzić prostej zależności pomiędzy zasadą niezawisłości a statusem materialnym sędziów. Odnosząc się zatem z całym krytycyzmem do omawianej praktyki legislacyjnej niekorzystnego modyfikowania mechanizmu okresowej waloryzacji, nie można byłoby jednak - zdaniem TK - utożsamiać tego krytycyzmu z praktyką naruszającą zasadę sędziowskiej niezawisłości. Z tego właśnie względu TK nie dopatrzył się niezgodności art. 4 ust. 1 ustawy o wynagrodzeniach w sferze budżetowej w 1991 r. oraz art. 28 ustawy budżetowej na rok 1992 z zasadą niezawisłości sędziowskiej, wyrażoną w art. 62 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych. Jedynie na marginesie zauważyć należy, że art. 4 ust. 1 cyt. ustawy, przyjmujący za podstawę waloryzacji wynagrodzenia z pierwszego kwartału 1991 r., wszedł w życie w dniu 4 października 1991 r. Nie mógł on więc godzić w zasadę niezawisłości sędziowskiej przez naruszenie - wprowadzonego w par. 2 art. 71 prawa o ustroju sądów powszechnych, z mocą obowiązującą od dnia 6 listopada 1991 r. - mechanizm co kwartalnej waloryzacji wynagrodzeń sędziowskich. Nie można także podzielić poglądu Wnioskodawcy, że zawieszenie gwarancji płacowej bez równoczesnego uchylenia zakazu dodatkowego zarobkowania może być zakwalifikowane jako naruszenie konstytucyjnej zasady równości obywateli /art. 67 ust. 2 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych/. W świetle poglądu utrwalonego już w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zasada równości wobec prawa /równości w prawie/ polega na tym, że wszystkie podmioty /adresaci norm prawnych/ charakteryzujące się daną cechą istotną /relewantną/ mają być traktowane równo, to jest według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących i faworyzujących /U 7/87; w tym samym duchu: K 3/89, K 6/89, K 5/91, K 15/91/. Wychodząc z tak zdefiniowanej zasady równości, nie można byłoby zawieszenia waloryzacji wynagrodzenia sędziów ocenić jako dyskryminującego tę grupę. Wystarczy wskazać, że ustawa o zasadach gospodarki finansowej w 1992 r. wprowadziła w art. 16 pkt 2 zmieniony wskaźnik waloryzacji wynagrodzeń sędziów i prokuratorów, ale równocześnie w pkt 1 tego przepisu, w stosunku do wielu innych grup pracowników sfery budżetowej w ogóle zawiesiła waloryzację. Sam mechanizm waloryzacji, jak i jego zawieszenie dotyczy podmiotów tej samej kategorii, nie zawiera takich treści, które można byłoby uznać za faworyzujące jednych lub dyskryminujące innych z tej grupy. Tej nierówności nie można byłoby upatrywać w zakazie dodatkowego zarobkowania. Względna niepołączalność /incompatibilitas/ stanowiska sędziego z innym zatrudnieniem podyktowana jest względem na zapewnienie niezależności sędziego, wyłącznie stosunku podległości lub takiej zależności, która mogłaby wywierać wpływ na niezawisłość orzekania. Trybunał Konstytucyjny odmówił udzielenia odpowiedzi na pytanie II /alternatywne/ sformułowane w postanowieniu Sądu Apelacyjnego z dnia 27 czerwca 1994 r. II Apr. 112/93 jako nie odpowiadające warunkom określonym w art. 11 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym może być jedynie zgodność aktu ustawodawczego z Konstytucją albo innego aktu normatywnego z Konstytucją lub aktem ustawodawczym. Treść wyżej wymienionego pytania dotyczy wyjaśnienia stanu prawnego, jaki powstałby po uznaniu zasadności orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, bez dokonania określonych zmian w akcie objętym tym orzeczeniem bądź uchylenia go w części lub w całości. Zmierza więc do wykładni art. 7 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Skoro Wnioskodawca /abstrahując od faktu, że wykładni takiej dokonał Trybunał Konstytucyjny w swej uchwale z dnia 20 października 1993 r. W 6/93/ nie jest legitymowany do stawiania wniosków w tym zakresie /art. 13 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym/, należało postanowić jak na wstępie.