P 7/92

1. Przepis art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu /Dz.U. nr 106 poz. 457; zm. Dz.U. 1992 nr 21 poz. 84, nr 78 poz. 394/ nie jest niezgodny z art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej pozostawionym w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1992 nr 84 poz. 426/; 2. Przepis art. 21 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu /Dz.U. nr 106 poz. 457; zm. Dz.U. 1992 nr 21 poz. 84, nr 78 poz. 394/ w zakresie w jakim pomija bezrobotnych, którzy podlegali ubezpieczeniu społecznemu z tytułu "innej pozarolniczej działalności", jest niezgodny z art. 1 i art. 67 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej pozostawionych w mocy Ustawą Konstytucyjną powołaną w pkt 1 orzeczenia. ponadto Skład orzekający w niniejszej sprawie przedstawia Prezesowi Trybunału stanowisko o potrzebie wszczęcia z inicjatywy własnej Trybunału Konstytucyjnego postępowania o zbadanie zgodności z Konstytucją RP ustawy o pomocy społecznej z dnia 29 listopada 1990 r. /Dz.U. 1993 nr 13 poz/ 60/ w zakresie dotyczącym pomocy społecznej dla bezrobotnych, którzy utracili prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Dla rozważań o konstytucyjnym charakterze zabezpieczenia społecznego podstawą musi być konstatacja, że ustawa zasadnicza zawiera skierowany do państwa nakaz zapewnienia obywatelom minimum socjalnego. Podstawę obowiązywania normy o takiej treści stanowi art. 68 w zw. z art. 70 ust. 1 i 2 i art. 79 /w zakresie rodziny jako prawnie chronionego dobra/. Normę powyższą należy interpretować mając na uwadze wyrażoną art. 1 Konstytucji zasadę sprawiedliwości społecznej. Ta ostatnia zawiera formułę każdemu według jego potrzeb i formułę tą należy stosować właśnie do osób, których minimum socjalne jest zagrożone. Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 21 ust. 2 ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu, to jest przepis, który ogranicza czas pobierania zasiłku zasadniczo do okresu 12 miesięcy, nie jest niezgodny z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej /art. 1/. Uczynił to uwzględniając z jednej strony treść konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej, z drugiej zaś strony charakter i funkcję prawa do zasiłku dla bezrobotnych, zdeterminowane obowiązkiem państwa wynikającym z art. 68 Konstytucji. Zasadę sprawiedliwości społecznej w odniesieniu do problemów społecznych jakie niesie za sobą zjawisko bezrobocia, rozumieć należy jako zasadę postępowania w stosunkach między grupami społecznymi, w tym wypadku między najszerszą grupą społeczną jaką jest wspólnota narodowa reprezentowana przez państwo a kategorią ludzi bezrobotnych. Nakazem postępowania jest tutaj obowiązek państwa w sferze jego działalności socjalnej zapewnienia jednostce będącej bez pracy warunków realizacji jej prawa do egzystencji i wolności z uwagi na niezbywalną, przyrodzoną godność człowieka. Trybunał Konstytucyjny przyjął, że służące temu zabezpieczenie społeczne gwarantowane przez państwo bezrobotnym powinno wyrażać się w zapewnieniu im co najmniej minimum socjalnego. Zasada sprawiedliwości społecznej w rozumieniu orzecznictwa konstytucyjnego polskiego zawiera w sobie bowiem m.in. formułę rozdzielczą - każdemu według jego potrzeb, w rozumieniu potrzeb podstawowych i formułę tę należy stosować przede wszystkim do osób, których minimum socjalne na skutek utraty pracy jako źródła dochodu jego zagrożone. Zasada sprawiedliwości ze względu na jej ogólny i prawnie zasadniczo niezdefiniowany charakter, nie określa jednak formy prawnej realizacji wspomnianej formuły sprawiedliwości w odniesieniu do kategorii bezrobotnych. Formą, instrumentem prawnym jej realizacji jest zasiłek dla bezrobotnych. Jego charakter i funkcja zdeterminowane zostały jak już wiadomo bezpośrednio przez przepisy art. 68 Konstytucji, a jego szczegółowa konstrukcja prawna określona została najpierw przez ustawę z 1989 r. o zatrudnieniu, a następnie obowiązującą aktualnie ustawę z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu. Zgodnie z wykładnią tego przepisu Konstytucji zawartą w orzeczeniu w sprawie P 2/92 /OTK 1993 cz. II poz. 20/, uwzględniającą także normy prawa międzynarodowego, oznacza on dzisiaj - po zmianach zasad ustroju Rzeczypospolitej Polskiej - obowiązek państwa prowadzenia polityki pełnego /racjonalnego/ zatrudnienia a korelatem ściśle związanym z tym obowiązkiem jest prawo obywatela będącego bezrobotnym do zabezpieczenia społecznego na wypadek bezrobocia. Nie jest nim natomiast prawo do ubezpieczenia społecznego na wypadek bezrobocia ze względu na brzmienie art. 70 ust. 1 i 2 Konstytucji. Przepisy ustawy z 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu uznać należy za aktualną realizację dyrektywy prawnej wynikającej z art. 68 Konstytucji. Według art. 1 ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu określa ona bowiem "zadania państwa w zakresie zatrudnienia, przeciwdziałania bezrobociu i łagodzenia jego skutków. Z dalszych przepisów ustawy wynika, że podstawowym instrumentem prawnym służącym łagodzeniu skutków bezrobocia jest właśnie zasiłek dla bezrobotnych. Wybór takiego a nie innego co do zasady instrumentu prawnego dla tego celu jest swobodnym prawem ustawodawcy. Charakterystyczną cechą prawa do zasiłku dla bezrobotnych jest jego ograniczenie w czasie - w zasadzie /poza wyjątkami ściśle określonymi w ustawie/ do 12 miesięcy. Ograniczenie w czasie prawa do pobierania zasiłku jest uzasadnione na gruncie Konstytucji, bowiem ściśle wiąże się z funkcją /celem/ zasiłku dla bezrobotnych. Podstawą jego wypłacania jest fakt utraty pracy i zarejestrowania się w charakterze bezrobotnego oraz gotowość podjęcia pracy /albo propozycji i przyuczenia do zawodu lub przekwalifikowania/ a celem zapewnienie bezrobotnemu środków egzystencji na ten czas. Jednocześnie jednak ograniczenie w czasie prawa pobierania zasiłku ma pobudzać bezrobotnego do poszukiwania pracy. Zasiłek pełni więc ważną społecznie i psychologicznie funkcję motywacyjną w społeczeństwie, w którym jednostka jest zasadniczo odpowiedzialna za swój los. Należy przy tym zaznaczyć, że po ewentualnej ponownej utracie uzyskanej przez bezrobotnego pracy ma on prawo - po spełnieniu takich samych warunków jak za pierwszym razem - nabyć ponownie prawo do zasiłku /art. 21 ust. 6 ustawy/. Ograniczenie w czasie prawa do zasiłku uzasadnione jest także tym, że w sytuacji bezrobocia trwającego przez dłuższy czas z powodów obiektywnych bądź niezależnie od innych przyczyn leżących po stronie bezrobotnych sytuacja bezrobotnych i zadania państwa polegające na łagodzeniu skutków bezrobocia ulegają zmianie i wymagają innych instrumentów prawnych. Ma to miejsce w szczególności w sytuacji tzw. bezrobocia strukturalnego. Potwierdzają to także doświadczenia i rozwiązania prawne innych państw o gospodarce rynkowej. Także wybór okresu czasu, w ciągu którego ma przysługiwać prawo do zasiłku /czy to będzie np. 2 1/2 roku - jak w Danii, czy 2 - 8 miesięcy jak w Grecji/ należy do sfery swobodnej decyzji ustawodawcy. Z tych względów Trybunał Konstytucyjny nie znalazł podstaw do uznania art. 21 ust. 2 ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu za niezgodny z zasadą sprawiedliwości społecznej /art. 1 Konstytucji/. Harmonizuje natomiast ten przepis ustawy zdaniem Trybunału z art. 68 Konstytucji, jako bezpośrednią podstawą wykładni ustawowej konstrukcji prawa do zasiłku. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że ani zasada sprawiedliwości społecznej, którą Rzeczpospolita Polska ma realizować, ani dyrektywy wynikające z art. 68 Konstytucji nie zwalniają państwa od obowiązku zabezpieczenia społecznego dla bezrobotnych na poziomie minimum socjalnego po upływie okresu uprawniającego do pobierania zasiłku dla bezrobotnych, jeżeli pozostają oni nadal bez pracy nie z własnej winy lub nie mają innych źródeł utrzymania. Jeżeli sposób zarejestrowanych na koniec maja 1993 roku bezrobotnych prawa do zasiłku dla bezrobotnych nie ma 1 milion 318,8 tysięcy /informacja Ministerstwa Pracy i Polityki Socjalnej/, to gdyby nawet przyjąć, że tylko część z nich nie ma zabezpieczenia społecznego na poziomie minimalnym /z tytułu pomocy społecznej w styczniu 1993 r. zasiłki pobierało zaledwie 110,861 osób/ - nie można mówić, że państwo realizuje zasadę sprawiedliwości społecznej i obowiązującego art. 68 Konstytucji. W tej zasadniczej kwestii Trybunał Konstytucyjny podziela w pełni stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Ponieważ jednak na gruncie polskiego ustawodawstwa socjalnego zabezpieczenie społeczne dla bezrobotnych po okresie pobierania zasiłków dla bezrobotnych realizować ma się przy pomocy przepisów i instytucji wynikających z ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /Dz.U. 1993 nr 13 poz. 60/ - Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że postawiony w pytaniu prawnym Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut niezapewnienia przez państwo środków utrzymania bezrobotnych po upływie 12 miesięcznego terminu pobierania zasiłku dla bezrobotnych zbadany powinien zostać nie w odniesieniu do przepisów ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu, lecz w stosunku do przepisów ustawy o pomocy społecznej. Prawdą jest, że zasiłek dla bezrobotnych nie ma na celu spełnienia funkcji socjalnych i w tym zakresie można się zgodzić z poglądem Prokuratora Generalnego zawartym w odpowiedzi na pytanie prawne Składu Orzekającego NSA w Warszawie, zwłaszcza, że pełni on także funkcję aktywizacji bezrobotnego jeżeli chodzi o poszukiwanie zatrudnienia, ale nie można zgodzić się z tą częścią wywodów Prokuratora Generalnego zawartą w wymienionym piśmie, w której Prokurator odwołuje się w tym względzie do praktyki międzynarodowej ograniczania wypłacania zasiłku. Tam bowiem /w krajach wolnego rynku/ w odróżnieniu od mechanizmów, które wprowadziła ustawa o pomocy społecznej istnieje realna możliwość zabezpieczenia osób i rodzin przed trudnymi sytuacjami życiowymi, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. W naszym Państwie takie mechanizmy nie zostały stworzone. Zawężenie podstaw pobierania zasiłku dla bezrobotnych i uchwalenie ustawy o pomocy społecznej miało stanowić racjonalizację działań w zakresie zabezpieczenia sfery socjalnej obywateli. Zasiłek dla bezrobotnych jest instrumentem nieadekwatnym do wypełniania funkcji instrumentu gwarantującego szersze zabezpieczenie społeczne ze względu na tryb jego przyznawania, /"automatyzm"/, ograniczone ramy oceny rzeczywistej sytuacji materialnej obywateli, cel jego wprowadzenia do systemu prawa. Realizacja obowiązku nałożonego na państwo odbywa się poprzez różne instytucje prawne. Instytucją taką jest bez wątpienia instytucja ubezpieczeń społecznych czy też zasiłków dla bezrobotnych. Natomiast w przypadkach, gdy żadna z tych instytucja prawna nie może być podstawą dla zapewnienia minimum bezpieczeństwa socjalnego obywatela, powinno być ono realizowane przez instytucje pomocy społecznej. Ma to szczególne znaczenie w kraju, który dysponuje ograniczonymi środkami na wszelkie działania gwarantujące minimum bezpieczeństwa socjalnego. Powyższa konstatacja nie stanowi jednakże podstawy do stwierdzenia, że państwo wywiązało się z obowiązku pomocy bezrobotnym. Wprawdzie ustawa o pomocy społecznej wyraża prawo bezrobotnego do pomocy /art. 3 pkt 1 ustawy/ na zasadach właściwych instytucji pomocy /w szczególności przepisów art. 4 ust. 1 ustawy/, lecz prawo to pozbawione jest właściwej treści normatywnej dlatego, że ustawa nie nakłada na organy pomocy społecznej obowiązku zagwarantowania bezrobotnemu stałego źródła utrzymania. Inaczej było przed zmianą ustawy z 1990 r. o pomocy społecznej ustawą nowelizacyjną z dnia 1 sierpnia 1992 r. W szczególności z przepisów art. 27 ustawy, który określa komu przysługuje stały zasiłek pieniężny, nie wynika, że prawo do takiego zasiłku na zasadach określonych w ustawie ma bezrobotny, któremu wygasło prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Przepis art. 31 ust. 1 pkt 3 stanowi o możliwości przyznania zasiłku okresowego osobom i rodzinom w trudnej sytuacji życiowej z uwagi na brak możliwości zatrudnienia. Gwarancyjna funkcja prawa wymaga by prawo do tego rodzaju zasiłku wynikało z ustawy i uprawnionemu przysługiwało roszczenie, którego spełnienia można dochodzić przed sądem. Gdy idzie o tę część sentencji orzeczenia, w której Trybunał Konstytucyjny stwierdza niezgodność art. 21 ust. 5 pkt 1 ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu z art. 1 i art. 67 ust. 2 Konstytucji to przesłanki rozstrzygnięcia są następujące. W art. 20 ust. 1 ustawy ukształtowane są jednolite zasady uzyskania prawa do zasiłku /2 pozytywne przesłanki/ zarówno dla byłych pracowników jak i osób, które prowadziły pozarolniczą działalność. Podstawę dla określenia długości wypłacania zasiłku bezrobotnym stanowi art. 21 ust. 2 ustawy. Cytowany przepis wprowadza zasadę, w myśl której okres pobierania zasiłku nie może przekroczyć 12 miesięcy. Od zasady tej dopuszczalne są - jak napisano wyjątki enumeratywne wyliczone w ust. 3, 4 i 5 art. 21. Odstępstwa te uzasadnione są szczególną sytuacją wskazanych kategorii podmiotów, co do możliwości znalezienia nowej pracy lub innego źródła utrzymania. Dzięki przedłużeniu okresu pobierania zasiłku przez bezrobotnych, o których mowa w art. 21 ust. 3, 4 i 5 ma nastąpić zrównanie ich sytuacji faktycznej z pozostałymi bezrobotnymi. Przedstawiona konstrukcja ustawowa koresponduje z konstytucyjną zasadą równości. Zróżnicowanie pojawia się dopiero w treści art. 21 ust. 5 pkt 1 ustawy, który określił, że prawo do zasiłku do czasu nabycia prawa do emerytury zachowują bezrobotni, którzy pozostawali w stosunku pracy lub w stosunku służbowym przez okres co najmniej 30 lat kobiety i 35 lat mężczyźni, gdyż przepis ten nie reguluje nie tylko tak samo, ale w żaden inny podobny sposób sytuacji bezrobotnych, którzy w przeszłości prowadzili pozarolniczą działalność. Zgodnie z brzmieniem art. 67 ust. 2 Konstytucji RP i ustaloną w orzecznictwie Trybunału wykładnią zasadę równości należy rozumieć w taki sposób, że równych należy traktować równo, a nierównych - nierówno. Ustalenie czy zasada ta jest przestrzegana przez ustawodawcę wymaga określenia kręgu adresatów do których odnosi się norma postępowania i opisania elementów ich sytuacji faktycznej, które są prawnie relewantne. Takie określenie pozwala na stwierdzenie, kto jest równy, bądź nierówny pod względem innych. Jeżeli mamy do czynienia z takim samym traktowaniem adresatów prawnych posiadających istotną cechę wspólną nie ma wątpliwości w kwestii zgodności takich norm z art. 67 ust. 2 Konstytucji. Wątpliwości powstają, gdy ustawodawca różnicuje sytuację prawną adresatów. Aby ustalić czy zróżnicowanie jest zgodne z Konstytucją należy poddać analizie kryterium /kryteria/ w oparciu o które dokonano zróżnicowania. Innymi słowy trzeba stwierdzić, czy wprowadzone kryterium zróżnicowania jest merytorycznie usprawiedliwione, ostatecznie - czy jest sprawiedliwe. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że wskazane ratio legis ustawy usprawiedliwia dokonane w art. 21 ust. 5 pkt 1 zróżnicowanie okresu pobierania zasiłku z tytułu pozostawania bez pracy osób w tym przepisie wymienionych w porównaniu z okresem 12-miesięcznym jako regułą. Jednakże w sposób wadliwy została w ustawie określona cecha istotna na podstawie której dokonano zróżnicowania. Spowodowało to dyskryminujące pozbawienie prawa do zasiłku do czasu przejścia na emeryturę grupy obywateli, którzy podlegali ubezpieczeniu społecznemu z tytułu /innej/ pozarolniczej działalności. Nieusprawiedliwione ograniczenie z art. 21 ust. 5 pkt 1 ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu spowodowało nierówność w prawie, co oznacza, że wspomniany przepis jest niezgodny z art. 67 ust. 2 Konstytucji, a poprzez naruszenie kryterium sprawiedliwego różnicowania adresatów prawa także niezgodny z zasadą sprawiedliwości społecznej z art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przepisów pozostawionych w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.