SA/Bk 1061/00

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Józefa G. na postanowienie Wojewody P. z dnia 18 lipca 2000 r. (...) w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego - uchyla zaskarżone postanowienie; (...). Prezydent Miasta B. w dniu 20 kwietnia 2000 r. wszczął na wniosek Zbigniewa T. postępowanie w sprawie pozwolenia na roboty budowlane związane z adaptacją pomieszczeń usługowych usytuowanych na parterze budynku przy ul. S. 5 w B. z przeznaczeniem na aptekę oraz pomieszczeń przyległych na magazyn apteki, łącznie z pozwoleniem na wykucie otworu w stropie celem połączenia komunikacyjnego apteki z magazynem. Nieruchomość przy ul. S. 5 w B. - jak wynika z akt sprawy administracyjnej - oznaczona jest numerem geodezyjnym 1409, stanowi własność Gminy B. i pozostaje w ułamkowych częściach we współużytkowaniu wieczystym osób fizycznych - właścicieli lokali mieszkalnych, tworzących z Gminą B. Wspólnotę Mieszkaniową budynku nr 5 przy ul. S. Zarządcą nieruchomości jest Zarząd Mienia Komunalnego w B. Do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę wnioskodawca dołączył między innymi Uchwałę nr 5/2000 Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. S. 5 z dnia 17 kwietnia 2000 r. podjętą w trybie art. 23 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali o wyrażeniu zgody dla wnioskodawcy na wynajęcie z przeznaczeniem na magazyn apteki wolnego pomieszczenia piwnicznego w budynku, przylegającego do magla oraz przyłączenia pomieszczenia wraz z przebudową - poprzez przebicie otworu w stropie - do lokalu użytkowego wynajmowanego przez wnioskodawcę. W dniu 16 maja 2000 r. wpłynął do organu wniosek Józefa G. - członka ww. wspólnoty mieszkaniowej a właściciela lokalu mieszkalnego nr 40 w budynku przy ul. S. 5 - o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy w B., Wydział I Cywilny sprawy z powództwa wyżej wymienionego przeciwko wspólnocie mieszkaniowej o uchylenie uchwały wspólnoty dołączonej do wniosku inwestora. Postanowieniem z 25 maja 2000 r. organ I instancji odmówił zawieszenia postępowania powołując się na art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa w zw. z art. 25 ust. 2 ustawy o własności lokali i wskazując, że ostatni z przepisów nie daje - jak określił - predyspozycji do zawieszenia postępowania, gdyż zaskarżenie uchwały wspólnoty mieszkaniowej do sądu nie wstrzymuje jej wykonania a sąd orzeczenia o wstrzymaniu wykonania uchwały nie wydał. W zażaleniu na to postanowienie Józef G. podniósł, że uchwała Wspólnoty Mieszkaniowej zaskarżona przez niego do sądu cywilnego legitymuje inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i warunkuje tym samym uzyskanie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych. Sprawa cywilna wynikła z zaskarżenia uchwały do sądu stanowi zagadnienie wstępne dla niniejszego postępowania administracyjnego. Wstrzymanie wykonania uchwały wspólnoty, o którym mowa w art. 25 ust. 2 ustawy o własności lokali ma znaczenie węższe niż przypisane przez organ a brak takiego wstrzymania nie uwalnia od konieczności zawieszenia postępowania w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę, gdyż treść wyroku w prowadzonym procesie sądowym stanowić będzie zagadnienie wstępne, od którego zależy rozstrzygnięcie organu architektoniczno-budowlanego. Zaniechanie zawieszenia postępowania w przypadku pozytywnego dla skarżącego wyroku w sprawie cywilnej rzutować będzie na prawidłowość prowadzonego postępowania administracyjnego i skutkować w przypadku jego ostatecznego zakończenia podstawą do jego wznowienia na mocy art. 145 par. 1 pkt 7 Kpa. Zażalenie powyższe nie zostało uwzględnione. Postanowieniem z dnia 18 lipca 2000 r. Wojewoda P. orzekł o utrzymaniu w mocy postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego. Organ II instancji podtrzymał stanowisko organu I instancji co do tego, że brak wstrzymania wykonania Uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości Nr 5 przy ul. S. w B., dołączonej do wniosku inwestora a stanowiącej tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oznacza, że uchwała ta wiąże organ architektoniczno-budowlany. Ewentualność wzruszenia w przyszłości ostatecznej decyzji o pozwoleniu budowlanym to ryzyko inwestora, z którym się winien liczyć. Taka ewentualność nie jest jakąkolwiek przesłanką do zawieszenia postępowania administracyjnego. Zawieszenie postępowania byłoby możliwe jedynie w przypadku wstrzymania przez Sąd wykonania uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej. W wywiedzionej do NSA na to postanowienie skardze Józef G. podtrzymał w całej rozciągłości argumentację zawartą w zażaleniu wywodząc, iż wynik sprawy cywilnej z jego powództwa o uchylenie uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej, dającej inwestorowi prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stanowi dla organu architektoniczno-budowlanego zagadnienie wstępne przy rozstrzyganiu wniosku inwestora o pozwolenie na roboty budowlane na nieruchomości należącej do wspólnoty mieszkańców. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skardze nie można odmówić słuszności. Sąd nie podziela stanowiska organu architektoniczno-budowlanego, jakoby wynik toczącego się postępowania przed sądem cywilnym o uchylenie Uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. S. 5 w B. podjętej dnia 17 kwietnia 2000 r. a dotyczącej zgody wspólnoty na roboty budowlane we wspólnym budynku, objęte wnioskiem Zbigniewa T. o wydanie pozwolenia na budowę, był obojętny dla wyniku sprawy z wniosku ww. o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na te roboty. Wynik sprawy cywilnej, zawisłej przed sądem powszechnym, stanowić bowiem będzie o utrzymaniu w mocy jednej z przesłanek uzyskania pozwolenia na budowę tj. przesłanki dysponowania przez inwestora prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane wymienionej w art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. Z punktu widzenia skuteczności uzyskania pozwolenia na budowę jest obojętna sprawa wstrzymania czy braku wstrzymania wykonania uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej przez sąd cywilny a zatem powoływanie się przez organ na przepis art. 25 ust. 2 ustawy o własności lokali i wskazywanie na fakt, że wykonanie zaskarżonej do sądu cywilnego uchwały wspólnoty nie zostało przez ten sąd wstrzymane jako na brak przeszkód w kontynuowaniu postępowania administracyjnego o wydanie pozwolenia na budowę, jest obarczone błędem i prowadzi do rażącego naruszenia przepisu art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa. Inwestor ubiegający się o pozwolenie na budowę musi bowiem spełniać ustawowe przesłanki uzyskania takiego pozwolenia na każdym etapie rozpatrywania wniosku a nie tylko w momencie złożenia wniosku. Pogląd przeciwny prowadziłby do możności udzielania pozwoleń na budowę dla inwestorów, którzy utracili prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane już po złożeniu wniosku. W sytuacji gdy co do istnienia jednej z przesłanek nabycia pozwolenia na budowę toczy się postępowanie przed innym organem, organ architektoniczno-budowlany ma obowiązek wstrzymać się z rozpatrzeniem wniosku o pozwolenie na budowę do czasu prawomocnego zakończenia innego postępowania. Zawieszenie postępowania administracyjnego w oparciu o art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa jest niedopuszczalne jedynie w sytuacji braku zależności między zagadnieniem wstępnym rozpatrywanym przez sąd lub inny organ a rozpatrzeniem danej sprawy administracyjnej. Zagadnienie wstępne czyli kwestia prejudycjalna, to pewna kwestia materialnoprawna pojawiająca się w toku załatwiania sprawy administracyjnej /nie tylko na jej wstępie/, bez rozstrzygnięcia której danej sprawy administracyjnej załatwić nie można, a rozstrzygnięcie której to kwestii należy do właściwości innego organu administracji niż ten, przed którym toczy się dane postępowanie administracyjne lub do sądu. W niniejszej sprawie administracyjnej zagadnieniem prejudycjalnym jest ważność uchwały wspólnoty mieszkaniowej, pozwalającej inwestorowi /najemcy lokalu użytkowego/ na zmianę przeznaczenia części wspólnej nieruchomości i roboty budowlane z tą zmianą związane. W sprawie tej ważności postępowanie cywilne jest cały czas w toku. Wstrzymanie wykonania uchwały przez sąd cywilny w oparciu o art. 25 ust. 2 ustawy o własności lokali jest związane wyłącznie z zabezpieczeniem powództwa cywilnego i uprawdopodobnieniem bądź nie słuszności żądania ustalenia nieważności uchwały, która to przesłanka podlega ocenie sądu cywilnego. Brak wstrzymania wykonania uchwały nie likwiduje jednak sprawy oceny jej ważności. Tym samym nie usuwa istnienia prejudycjalnej dla postępowania o wydanie pozwolenia na budowę oceny kwestii dysponowania przez inwestora /ubiegającego się o pozwolenie na roboty budowlane w obiekcie, na które zgoda wspólnoty - wyrażona w formie uchwały - jest konieczna/ skutecznym uprawnieniem do władania nieruchomością na cele budowlane. Stąd zaskarżone postanowienie merytorycznie podlegało uchyleniu. Z urzędu Sąd dostrzega jednak, że organy architektoniczno-budowlane błędnie nadały przymiot strony w niniejszym postępowaniu skarżącemu Józefowi G., który jest członkiem Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. S. 5 w B. Potraktowanie przez organ skarżącego jako strony postępowania administracyjnego nie pozwalało jednak sądowi na formalne odrzucenie skargi albowiem krąg osób uprawnionych do zaskarżenia do NSA decyzji /postanowienia/ organu obejmuje również osoby, którym organ - mimo, iż materialnie przymiotu strony nie mają - takie prawo przyznał. Tym niemniej z racji ustawowych uprawnień do kontrolowania legalności działań organów administracji w zaskarżonej sprawie Sąd czuje się upoważniony do wyrażenia swego stanowiska o niedopuszczalności traktowania jako strony postępowania administracyjnego takiej osoby, której interesy w tym postępowaniu reprezentuje ukonstytuowany organ jakim jest Zarząd wspólnoty mieszkaniowej. Z mocy art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali kierowanie sprawami wspólnoty mieszkaniowej jak i reprezentowanie jej na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali należy do Zarządu wspólnoty. Stroną postępowania administracyjnego o wydanie pozwolenia na roboty budowlane na nieruchomości należącej do wspólnoty mieszkaniowej, jest wspólnota reprezentowana przez ukonstytuowany zarząd. Przewidziane poszczególnemu członkowi wspólnoty w art. 25 ust. 1 ustawy o własności lokali uprawnienie do sądowego zaskarżenia uchwały wspólnoty /tu zezwalającej na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu wspólnotą/, nie nadaje mu przymiotu do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym, w którym wspólnota /a więc i interesy poszczególnych członków/ jest reprezentowana przez zarząd. Sprzeciw poszczególnego członka wspólnoty przeciwko wnioskowi, opartemu między innymi na uchwale wspólnoty mieszkaniowej, winien być przez organ architektoniczno-budowlany odebrany jako sygnał do formalnego sprawdzenia z urzędu ważności uchwały wspólnoty tj. ustalenia czy w sprawie ważności uchwały toczyło się bądź się toczy postępowanie przed sądem cywilnym mające podstawę w art. 25 ust. 1 ustawy o własności lokali. Spór cywilny nie może jednak być przeniesiony na postępowanie administracyjne a do tego by prowadziło nadanie przymiotu strony zarówno wspólnocie /reprezentowanej przez zarząd/ jak i poszczególnemu jej członkowi, który - jak w tej sprawie - nie akceptuje wyrażonej w formie przegłosowanej uchwały zgody członków wspólnoty na roboty budowlane w budynku należącym do wspólnoty. Dla rozważenia kwestii zawieszenia postępowania administracyjnego z art. 97 par. 1 Kpa nie jest potrzebny wniosek strony a zatem pismo skarżącego z 16.05.2000 r. skierowane do organu I instancji winno było zostać potraktowane jako sygnał do podjęcia czynności sprawdzających z urzędu a nie jako wniosek jednej ze stron postępowania. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji /art. 22 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz. U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Konsekwencją uwzględnienia skargi było orzeczenie o kosztach postępowania sądowego poniesionych przez skarżącego /art. 55 ust. 1 cyt. ustawy o NSA/.