SA/Bk 303/00

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 7 września 2000 r. sprawy ze skargi Wacława J. na postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 28 stycznia 2000 r. (...) w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego - uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W.-M. z dnia 17 grudnia 1999 r. (...); (...). Wyrokiem z dnia 15 lipca 1999 r. tutejszy ośrodek zamiejscowy NSA orzekł o uchyleniu decyzji Wojewody Ł. z dnia 18 sierpnia 1998 r. i poprzedzającej jej wydanie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W.-M. z dnia 16 czerwca 1998 r., odmawiającej nakazani, rozbiórki przepustu przez drogę wiejską w miejscowości T.-W. a czego się domagał Wacław J. twierdząc, że remont przepustu naruszył stosunki wodne powodując zalewanie nowo wybudowanych jego budynków oraz ogrodzenia. Sąd uchylając odmowę nakazu rozbiórki przepustu wskazał, że przepust jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 prawa budowlanego a zatem powinien odpowiadać cechom zapewniającym ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Rozważenia wymaga więc ustalenie przydatności do użytkowania spornego przepustu i ewentualne nakazanie wykonania odprowadzenia wód z przepustu w taki sposób, by nie zagrażało ono stanowi technicznemu budowli znajdujących się po stronie odpływu wód. Ponownie prowadząc postępowanie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W.-M. zwrócił się do Wójta Gminy W.-M. z prośbą o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w sprawie naruszenia stosunków wodnych na gruncie wykonanym przepustem /pismo z 25 listopada 1999 r./ po czym postanowieniem z dnia 17 grudnia 1999 r., powołując się na art. 97 par. 1 pkt 4, zawiesił swoje postępowanie do czasu rozstrzygnięcia wyżej opisanego zagadnienia wstępnego. W zażaleniu na to postanowienie Wacław J. zarzucił organowi nadzoru budowlanego celowe uchylanie się od orzeczenia w sprawie technicznego stanu przepustu do czego był zobligowany przepisami prawa budowlanego. Podniósł, że niewłaściwie zlokalizowany przepust uniemożliwia mu wykonanie drugiego wjazdu na posesję od strony drogi wiejskiej oraz podkreślił, że na remontowany przepust nie była wykonywana jakakolwiek dokumentacja a sam remont był zbyteczny bo przepust nie był przed remontem w ogóle eksploatowany. Nadto wyraził obawę, że w postępowaniu wodnoprawnym mieszkańcy wsi będą przeciwni likwidacji przepustu. Postanowieniem z dnia 28 stycznia 2000 r. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. orzekł o utrzymaniu w mocy postanowienia pierwszoinstancyjnego. Organ odwoławczy początkowo wytknął Urzędowi Rejonowemu, że ten przyjął bez zastrzeżeń zgłoszenie remontu przepustu gdyż - zdaniem organu odwoławczego - roboty remontowe obejmujące wymianę elementów konstrukcyjnych obiektu /w tym wypadku kręgów betonowych o przekroju 40 cm/ wymagały pozwolenia na budowę a ponadto roboty przy remoncie odbywały się bez nadzoru budowlanego co spowodowało, iż doszło do naruszenia interesu osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 1 i ust. 2 prawa budowlanego. Ponadto - jak dalej wywodził organ - o wprowadzeniu bądź zwiększeniu ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich traktuje przepis art. 30 ust. 3 prawa budowlanego, który w konsekwencji pozwala właściwemu organowi nałożyć, w drodze decyzji, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie robót czego nie dopełnił Urząd Rejonowy w W.-M. Następnie organ wskazał, że rozpatrzenie przez niego sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia kwestii stopnia naruszenia stosunków wodnych w obszarze wyremontowanego przepustu drogowego a obawy skarżącego co do nieracjonalności postępowania prowadzonego przez wójta są bezzasadne. W wywiedzionej do NSA na to postanowienie skardze Wacław J. podtrzymał swe zastrzeżenia co do opieszałości organów administracji w likwidacji przyczyny obfitego napływu wody na jego posesję i podnosząc powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru budowlanego w B. wniósł o oddalenie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Organ nadzoru budowlanego bowiem nie wykazał zależności prowadzonego przez siebie postępowania od postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych wykonanym w 1997 r. remontem przepustu na drodze we wsi T.-W. Przepis, wskazany jak podstawa prawna zawieszenia postępowania przez organ nadzoru budowlanego, zawarty w art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa uwarunkowuje zawieszenie postępowanie administracyjnego od wykazania, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne czyli kwestia prejudycjalna, to pewna kwestia materialnoprawna pojawiająca się w toku załatwiania sprawy administracyjnej, bez rozstrzygnięcia której danej sprawy administracyjnej załatwić nie można, a rozstrzygnięcie której należy do właściwości innego organu administracji niż ten, przed którym toczy się właśnie postępowanie administracyjne lub do sądu. Zależność między zagadnieniem wstępnym a rozpatrzeniem danej sprawy wymaga ustalenia i wskazania związku przyczynowego pomiędzy nimi. W razie gdy związek przyczynowy nie występuje, zawieszenie postępowania nie jest dopuszczalne. W niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności miał za zadanie sprawdzić czy remont przepustu wykonany w 1997 r. był samowolą budowlana a w następnej czy stan tego obiektu budowlanego wymaga interwencji służ nadzoru budowlanego. Kwestia braku samowoli budowlanej inwestora /Gminy W.-M./ została wyjaśniona jeszcze w trakcie postępowania poprzedzającego wyrok NSA z dnia 15 lipca 1999 r. kiedy to ustalono, że remont tego typu obiektu budowlanego wymagał jedynie zgłoszenia zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy "prawo budowlane" z dnia 7 lipca 1994 r. a w niniejszej sprawie remont spornego przepustu został organowi zgłoszony. Rozumowanie takie tj. zakwalifikowanie robót przy przepuście do wymagających jedynie zgłoszenia, zaakceptował NSA rozpatrując 15 lipca 1999 r. skargę Wacława J. na decyzję odmawiającą nakazu rozbiórki przepustu. U podstaw uchylenia odmowy nakazu rozbiórki legło stwierdzenie sądu, że stan przepustu jako obiektu budowlanego podlegać jednak winien ocenie organu nadzoru budowlanego tak jak każdy inny obiekt budowlany. Nie jest prawdziwe twierdzenie organów obu instancji zawarte w uzasadnieniach postanowień zawieszających postępowanie jakoby NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 lipca 1999 r. /SA/Bk 1550/98/ wypowiedział wiążące stanowisko o istnieniu potrzeby zebrania materiału dowodowego w zakresie ewentualnego naruszenia stosunków wodnych na skutek wykonanego przepustu. NSA przytoczył bowiem jedynie wypowiedź organu o konieczności kompleksowego rozwiązania problemu. Z punktu widzenia kompetencji organu nadzoru budowlanego rozstrzygnięcie problemu będzie polegało na ocenie stanu spornego przepustu w świetle treści art. 66 prawa budowlanego i rozważenie w kontekście zapisów tego artykułu potrzeby wydania ewentualnego nakazu usunięcia dostrzeżonych w obiekcie nieprawidłowości. Do stwierdzenia zaistnienia którejkolwiek z przesłanek z art. 66 /pkt 1, 2 lub 3/ prawa budowlanego nie jest konieczne uprzednie ustalenie naruszenia stosunków wodnych na gruncie. Gdyby postępowanie przed organem nadzoru budowlanego wykazało brak przesłanek do wydania nakazów z art. 66 prawa budowlanego, jako że przyczyna zarzucanego zalewania budynków skarżącego tkwi nie w samym przepuście ale generalnie w systemie odprowadzania wód /rowy, skarpy, podwyższenie terenu/ organ nadzoru budowlanego miałby podstawy do odmowy ingerencji a sprawą z urzędu lub na wniosek musiałby zająć się organ uprawniony do wypowiadania się w kwestii naruszenia stosunków wodnych. W żadnym z postanowień o zawieszeniu postępowania objętych niniejszą skargą /z dnia 17 grudnia 1999 r. i 28 stycznia 2000 r./ nie znalazła się argumentacja wskazująca na zależność działania organu nadzoru budowlanego od uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy naruszenia stosunków wodnych. Poza stwierdzeniem, że konieczne jest najpierw przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego stopień naruszenia stosunków wodnych w obszarze wyremontowanego przepustu drogowego, nie ma w uzasadnieniu wykazania skąd ta konieczność wynika. Organ odwoławczy wikła się w przekonywaniu strony do zasad postępowania z prawa wodnego a wcześniej wytyka nieprawidłowości swego poprzednika prawnego - Kierownika Urzędu Rejonowego w W.-M. i brak kontroli zgłoszonego remontu przepustu. Wytykając te błędy stwierdza nowe że remont przepustu wymagał uprzedniego pozwolenia na budowę, gdyż obejmował zmianę lub wymianę elementów konstrukcyjnych obiektu /tu kręgów betonowych o przekroju /40/ cm nie zauważając, że przepust o takim przekroju jest urządzeniem melioracji wodnych szczegółowych w rozumieniu art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230 ze zm./, wykonanie i remont których to urządzeń nie wymaga pozwolenia na budowę a jedynie zgłoszenia w świetle art. 29 ust. 2 pkt 4 ustawy prawo budowlane z 1994 r. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy, niezależnie od tego na czym remont takiego urządzenia by polegał /w praktyce remont przepustu zwykle sprowadza się do wymiany kręgów/. Reasumując Sąd uznał, że zawieszenie postępowania w sprawie naruszyło art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa i dlatego skargę uwzględnił /art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368/. Konsekwencją uwzględnienia skargi było obciążenie organu kosztami postępowania sądowego poniesionymi przez stronę /art. 55 ust. 1 ustawy o NSA/.