SA/Bk 393/95

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 207 par. 5 Kpa w związku z art. 22 ustawy o referendum gminnym odwołanie Międzyzakładowej Komisji NSZZ "Solidarność" w O. od postanowienia Wojewódzkiego Komisarza Wyborczego w (...) z dnia 21 lutego 1995 r. w przedmiocie odrzucenia wniosku o przeprowadzenie referendum gminnego. W dniu 15 stycznia 1995 r. ogólne zebranie Międzyzakładowej Komisji NSZZ "Solidarność" w O. podjęło uchwałę nr 1/01/95 o treści następującej: "Przystępujemy do zbierania podpisów pod wnioskiem do Rady Miejskiej O. o przeprowadzenie referendum w sprawach: 1/ odwołania Rady Miejskiej O. obecnej kadencji, 2/ powoływania burmistrza w tajnym powszechnym głosowaniu." W dniu 17 stycznia 1995 r. przewodniczący MK "Solidarność" w O. Jerzy S. wystąpił do Wydziału Ewidencji Ludności Urzędu Miasta i Gminy w O. o wydanie zaświadczenia, ilu mieszkańców uprawnionych do głosowania liczy miasto i gmina O. W uzasadnieniu wniosku poinformował o treści podjętej uchwały. Informację o tym, że liczba osób uprawnionych do głosowania wynosi 6 937, Jerzy S. otrzymał w dniu następnym. Postanowieniem z dnia 2 lutego 1995 r. Wojewódzki Komisarz Wyborczy w (...), działając na podstawie art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 11 października 1991 r. o referendum gminnym /Dz.U. nr 110 poz. 473/, postanowił: 1/ zwrócić wniosek o przeprowadzenie referendum w sprawie: a/ odwołania Rady Gminy O. przed upływem kadencji, b/ trybu powoływania burmistrza Miasta i Gminy O. w tajnych i powszechnych wyborach przez ogół mieszkańców"; 2/ zobowiązać inicjatorów wniosku do usunięcia usterek wskazanych w uzasadnieniu postanowienia w terminie 14 dni od daty doręczenia postanowienia. W uzasadnieniu stwierdził przede wszystkim, że tryb powoływania burmistrza nie może być przedmiotem referendum, ponieważ jest uregulowany przepisami ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./. Natomiast referendum w sprawie odwołania Rady Miejskiej jest możliwe po spełnieniu wymagań określonych w wyżej wymienionych ustawach o referendum gminnym i o samorządzie terytorialnym. W szczególności Wojewódzki Komisarz Wyborczy wskazał, że w terminie 14 dni należy przesłać do jego biura wniosek o przeprowadzenie referendum w sprawie odwołania Rady Miejskiej O. oraz dołączyć karty zawierające podpisy i dane o osobach popierających inicjatywę przeprowadzenia referendum. Każda z kart powinna zawierać informację o inicjatorze /inicjatorach/ referendum oraz o przedmiocie zamierzonego referendum /sprawa odwołania rady gminy/, a także nazwisko i imię, datę urodzenia, adres, numer dowodu osobistego i własnoręczny podpis mieszkańca uprawnionego do wybierania rady, popierającego inicjatywę przeprowadzenia referendum. W piśmie z dnia 3 lutego 1995 r. skierowanym do Wojewódzkiego Komisarza Wyborczego Jerzy S. zwrócił się m.in. o pisemne potwierdzenie otrzymania wniosku i o zwrócenie kart z podpisami mieszkańców w celu ich uzupełnienia o daty urodzenia. W uzasadnieniu tego pisma Jerzy S. potwierdził, że karty do zbierania podpisów pod wnioskiem o referendum w nagłówku zawierały następującą treść: "Lista podpisów mieszkańców miasta i gminy O. pod wnioskiem do Rady Miejskiej o przeprowadzenie referendum w sprawach: 1/ odwołania Rady Miejskiej O. obecnej kadencji, 2/ powoływania burmistrza w tajnym powszechnym głosowaniu". W aktach sprawy znajdują się dwa pisma skierowane do Jerzego S., noszące datę 7 lutego 1995 r., w których zarówno Burmistrz Miasta i Gminy O., jak i Wojewódzki Komisarz Wyborczy podkreślają, że inicjator referendum nie dopełnił obowiązku powiadomienia na piśmie o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum, czego wymaga art. 8 ustawy o referendum gminnym. Pismem z dnia 17 lutego 1995 r. Wojewódzkie Biuro Wyborcze w (...) potwierdziło fakt złożenia wniosku w sprawie przeprowadzenia referendum: 1/ w sprawie odwołania Rady Miejskiej O. obecnej kadencji, 2/ w sprawie powoływania burmistrza Miasta i Gminy O. w tajnych i powszechnych wyborach przez ogół mieszkańców, a także fakt złożenia 60 list zawierających podpisy mieszkańców popierających inicjatywę przeprowadzenia referendum. Wojewódzki Komisarz Wyborczy w (...) postanowieniem z dnia 21 lutego 1995 r. /nr WBW-0045-11/95/ odrzucił wniosek Międzyzakładowej Komisji NSZZ "Solidarność" w O. w sprawie przeprowadzenia referendum. W uzasadnieniu stwierdził, że inicjator referendum nie usunął usterek wskazanych w postanowieniu z dnia 2 lutego 1995 r., a mianowicie nadal wnioskuje o przeprowadzenie referendum w sprawach określonych wcześniej, mimo wyraźnego stwierdzenia, że przedmiotem referendum nie może być sprawa powoływania burmistrza przez ogół mieszkańców. W momencie składania podpisów przez mieszkańców wykazy nie zawierały informacji o inicjatorze referendum, a informacja o przedmiocie referendum dotyczyła nie tylko sprawy odwołania Rady Miejskiej, ale również powoływania burmistrza w tajnym powszechnym głosowaniu. Inicjator referendum uzupełnił wykaz o brakujące daty urodzenia mieszkańców i pieczęć imienną pełnomocnika - przewodniczącego MK "Solidarność" w O. Jerzego S., nie zmienił jednak informacji o przedmiocie referendum. Komisarz zwrócił także uwagę na niedopełnienie obowiązku przewidzianego w art. 8 ust. 1 i 6 ustawy o referendum gminnym. Odwołanie od postanowienia wniosła Międzyzakładowa Komisja NSZZ "Solidarność" w O., zarzucając, iż narusza ono dyspozycje ustawy o referendum gminnym. W bardzo obszernym uzasadnieniu opisany został przebieg całego postępowania. Zdaniem odwołującego się, nie ma podstaw prawnych do odrzucenia wniosku w świetle wytycznych Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 17 października 1994 r., albowiem zostały spełnione wszystkie warunki ustawowe. Fakt objęcia przedmiotem referendum kwestii powoływania burmistrza w żadnej mierze nie może być powodem odrzucenia wniosku o przeprowadzenie referendum w sprawie odwołania rady miejskiej, ponieważ zgodnie z ustawą referendum może być przeprowadzone w każdej innej sprawie ważnej dla gminy, a powoływanie burmistrza w tajnym powszechnym głosowaniu mieszkańcy uznali za bardzo ważne i tego również się domagają, nie naruszając tym samym prawa. Do wyłącznej właściwości Wojewódzkiego Komisarza Wyborczego należy zgodnie z ustawą przeprowadzenie referendum w sprawie odwołania rady gminy przed upływem kadencji i dlatego Wojewódzki Komisarz Wyborczy w (...) powinien był wniosek przyjąć oraz wyznaczyć termin referendum, ponieważ spełniono wymagania ustawowe w tym względzie. W konsekwencji odwołujący się wnoszą o wydanie postanowienia o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania Rady Miejskiej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ustawa z dnia 11 października 1991 r. o referendum gminnym /Dz.U. nr 110 poz. 473/ przewiduje dwa rodzaje referendum: 1/ przeprowadzone z inicjatywy rady gminy oraz 2/ przeprowadzane na wniosek mieszkańców, przy czym w ramach tej drugiej kategorii da się wyróżnić kolejne dwa rodzaje: 1/ referendum w sprawie odwołania rady gminy oraz 2/ referendum w każdej innej sprawie ważnej dla gminy. W płaszczyźnie normatywnej rozgraniczenie to potwierdza fakt, iż oprócz wspólnych zasad ogólnych /art. 7-10 ustawy/ każde z referendów prowadzone jest w odrębnym trybie. O przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania rady gminy postanawia wojewódzki komisarz wyborczy, powołując w tym celu komisję terytorialną. W każdej innej sprawie ważnej dla gminy o przeprowadzeniu referendum decyduje w formie uchwały rada gminy, powołując w celu jego przeprowadzenia komisję terytorialną. Odrębności te sprawiają, iż referendum w sprawie odwołania rady gminy nie może być łączone z referendum w innej sprawie ważnej dla gminy. W konsekwencji inicjator referendum w sprawie odwołania rady gminy, zbierający podpisy mieszkańców pragnących poprzeć inicjatywę w tej sprawie, nie może umieszczać na karcie, o której mowa w art. 10 ust. 2 ustawy, innego przedmiotu referendum niż odwołanie rady gminy. W rozpatrywanej sprawie Międzyzakładowa Komisja NSZZ "Solidarność" w O., po podjęciu uchwały o przeprowadzeniu referendum, przystąpiła niezwłocznie do zbierania podpisów na kartach, gdzie była mowa o przeprowadzeniu referendum w sprawach: 1/ odwołania Rady Miejskiej O. obecnej kadencji, 2/ powoływania burmistrza w tajnym powszechnym głosowaniu. Inicjator referendum naruszył przez to przepisy omawianej ustawy o referendum gminnym, nakazujące uprzednie powiadomienie /na piśmie/ burmistrza o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum /art. 8 ust. 1/, a w przypadku referendum w sprawie odwołania rady - powiadomienie również Wojewódzkiego Komisarza Wyborczego. Za powiadomienie w rozumieniu art. 8 ustawy nie można uznać informacji o zamiarach Międzyzakładowej Komisji NSZZ "Solidarność", zawartej w uzasadnieniu pisma skierowanego do Urzędu Miasta i Gminy w O. o wydanie zaświadczenia o liczbie mieszkańców uprawnionych do głosowania. Wojewódzki Komisarz Wyborczy zasadnie wezwał Jerzego S., będącego pełnomocnikiem inicjatora referendum, do usunięcia usterek wniosku o przeprowadzenie referendum, wskazując wyraźnie, że tryb powoływania burmistrza nie może być przedmiotem referendum, ponieważ jest określony w przepisach ustawy o samorządzie terytorialnym. Inicjator referendum nie zastosował się do tego, twierdząc, że referendum może być przeprowadzone w każdej sprawie, którą mieszkańcy gminy uznają za ważną. Pogląd, że mieszkańcy gminy mogą domagać się przeprowadzenia referendum gminnego w każdej sprawie uznanej przez nich za ważną dla gminy, pozostaje w sprzeczności z postanowieniem art. 13 ust. 1 ustawy o referendum gminnym. Zgodnie z tym przepisem rada gminy podejmuje uchwałę o przeprowadzeniu referendum, jeżeli wniosek mieszkańców spełnia warunki ustawy o samorządzie terytorialnym i ustawy o referendum gminnym oraz nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Granice swobody "referendowania" wyznacza obowiązujący porządek prawny; w razie ich przekroczenia przez radę gminy uchwała rady gminy o przeprowadzeniu referendum, prowadzącego do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem, jest nieważna. Do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem doprowadzić mogłoby referendum w sprawie powoływania burmistrza w wyborach powszechnych, dlatego też Wojewódzki Komisarz Wyborczy słusznie odrzucił wniosek inicjatora referendum. Z końcowego fragmentu odwołania wynika, iż - zdaniem inicjatora referendum - Wojewódzki Komisarz Wyborczy nie powinien się interesować sprawą referendum w kwestii powoływania burmistrza, lecz zająć się jedynie wyznaczeniem referendum w sprawie odwołania rady miejskiej, ponieważ to właśnie znajduje się w jego kompetencji, a wszystkie warunki do przeprowadzenia referendum zostały spełnione. Mniemanie odwołującego się jest błędne. Ze względu na określenie przedmiotu referendum w sposób niezgodny z prawem, w szczególności objęcie nim także zagadnienia, co do którego referendum nie jest dopuszczalne, zebrane listy podpisów mieszkańców nie mogą być podstawą żadnego referendum. Nie ma bowiem podstaw do przyjęcia, że osoby, które opowiedziały się za referendum z tak sformułowanym przedmiotem, opowiedziałyby się za nim również wtedy, gdyby przedmiotem było wyłącznie odwołanie rady. Stosowanie jakichkolwiek domniemań jest w tej sytuacji niedopuszczalne. W przypadku referendum wola mieszkańców musi być wyrażona w sposób wyraźny, a nie dorozumiany, w formach i procedurach prawem przewidzianych. Mając na względzie powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdziwszy, iż postanowienie o odrzuceniu wniosku o przeprowadzenie referendum jest zgodne z prawem, oddalił odwołanie na podstawie art. 207 par. 5 Kpa w związku z art. 22 ustawy o referendum gminnym.