SA/Bk 800/02

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Danuty L. oraz Włodzimierza L. na decyzję Wojewody P. z dnia 17 maja 2002 r. (...) w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego i garażu - oddala skargę. W dniu 29 stycznia 2002 r. skarżący Danuta i Włodzimierz L. wystąpili do Prezydenta Miasta Ł. z wnioskiem o wydanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego i garażu, usytuowanych na pięciu działkach położonych przy ul. K. 1 w Ł., na warsztat samochodowy, dołączając do wniosku trzy egzemplarze projektu adaptacji pomieszczeń na warsztat samochodowy oraz tytuły własności do terenu zabudowy. Decyzją z dnia 12 kwietnia 2002 r. Prezydent Miasta Ł. zezwolił wnioskodawcom na zmianę sposobu użytkowania garażu dobudowanego do budynku mieszkalnego, usytuowanego - według wskazań decyzji - na czterech działkach położonych przy ul. K. 1, na warsztat samochodowy dla bieżących napraw samochodów. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli Alicja i Ireneusz G. - właściciele sąsiedniej działki przy ul. K. 3, sprzeciwiający się zlokalizowaniu warsztatu samochodowego na osiedlu domów jednorodzinnych i zarzucający zgodzie na to sprzeczność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Wojewoda P. decyzją z dnia 27 maja 2002 r. orzekł o uchyleniu w całości decyzji pierwszoinstancyjnej i o odmowie wydania skarżącym pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części ich budynku mieszkalnego i garażu na warsztat samochodowy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał się na następującą argumentację. Stosownie do dyspozycji art. 71 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. w postępowaniach dotyczących zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części stosuje się odpowiednio przepisy art. 32 ustawy. W rozporządzeniu MGPiB z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części /Dz.U. 1995 nr 10 poz. 47/ sprecyzowane zostały wymagania co do wniosku o zmianę sposobu użytkowania obiektu lub jego części oraz sposób postępowania organów orzekających. Rozporządzenie to nie zniosło jednak wymogów wynikających wprost z ustawy - Prawo budowlane i innych ustaw. Jednym zaś z ustawowych wymogów w postępowaniach o zmianę sposobu użytkowania obiektu lub jego części, wynikających z odpowiedniego stosowania art. 32 ust. 4 prawa budowlanego a warunkującym prawną skuteczność wniosku w tej kategorii spraw jest - w sytuacji, gdy wynika to z charakteru zamierzenia - złożenie wniosku w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Jak zaś stanowi art. 39 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 7 lipca 1994 r. ustalenia warunków zabudowy wymaga każda zamiana zagospodarowania terenu. Taką zmianą zagospodarowania terenu jest z całą pewnością zamierzenie polegające na przekształceniu części nieruchomości mieszkaniowej na warsztat samochodowy, wiążące się ze zmianą dotychczasowej funkcji terenu rozumianej jako jej sposób zagospodarowania. Organ odwoławczy ustalił, że wniosku skarżących nie poprzedziło postępowanie o ustalenie warunków zabudowy i uznając powyższy brak za kwalifikowaną wadę decyzji pierwszoinstancyjnej uznał, że decyzję należy wyeliminować z obrotu prawnego i odmówić wydania pozwolenia na wnioskowaną zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Niezależnie od ww. błędu decyzji pierwszoinstancyjnej organ odwoławczy dostrzegł inne wadliwości postępowania przed organem I instancji tj. brak precyzyjnego wskazania źródła prawa w postaci obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, brak wyegzekwowania od wnioskodawców sprecyzowania charakteru planowanych usług co nie pozwalało na właściwe wywiązanie się z obowiązku sprawdzenia zgodności zamierzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nieobjęcie decyzją całości terenu inwestycji /wszystkich działek skarżących/ oraz rozbieżność między wnioskiem dotyczącym zmiany sposobu użytkowania nie tylko garażu i części pomieszczeń mieszkalnych a sentencją decyzji pierwszoinstancyjnej pozwalającej wyłącznie na zmianę sposobu użytkowania garażu dobudowanego do budynku mieszkalnego. Skargę do NSA na powyższą decyzję wywiedli inwestorzy. Ich zdaniem odmowa udzielenia pozwolenia na wnioskowaną zmianę sposobu użytkowania jest niezgodna z prawem. Przepis par. 10 rozporządzenia MGPiB z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie m.in. udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części stanowi o tym, że pozwolenie takowe wydaje organ po stwierdzeniu zgodności wniosku z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i polskimi normami. Zmiana sposobu użytkowania istniejącego obiektu budowlanego, nie wiążąca się z koniecznością wykonania robót budowlanych w obiekcie, nie wymaga poprzedzenia decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dodali, że z sąsiadów jedynie odwołujący się zgłosili sprzeciw wobec zamiaru urządzenia warsztatu napraw samochodów na posesji skarżących i uczynili to złośliwie. Podnosząc powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wojewoda P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu. Sąd podziela bowiem stanowisko organu odwoławczego co do przeszkody prawnej w udzieleniu skarżącym pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania ich obiektu budowlanego poprzez częściową zmianę przeznaczenia obiektu, w postaci braku ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla projektowanej zmiany sposobu zagospodarowania nieruchomości skarżących. Przepis art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. /t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./ stanowi w zdaniu drugim, iż przy orzekaniu o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego stosuje się odpowiednio art. 32 ustawy, przy czym przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się - jak stanowi art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy - nie tylko przeróbkę pomieszczenia ale także inne niż dotychczas jego przeznaczenie bądź podjęcie w obiekcie działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń. Ze stosowanego odpowiednio art. 32 prawa budowlanego, dokładnie z ustępu 4 pkt 1 tego artykułu wynika, że pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ono wymagane zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie zaś z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /t.j. Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./ ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wymaga co do zasady każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca, w szczególności /a więc nie tylko/, na wykonaniu, odbudowie, rozbudowie i nadbudowie obiektu budowlanego /art. 39 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym/. Wyjątki od wymogu ustalenia warunków zabudowy zostały wymienione w ust. 2 art. 39 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i sprowadzają się wyłącznie do: - robót budowlanych polegających na modernizacji, remoncie lub montażu, przebudowie oraz zmianie przeznaczenia budynku lub jego części, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu, - robót budowlanych nie wymagających pozwolenia budowę. Sąd zgadza się z poglądem wyrażonym przez wojewodę, że zmiana zagospodarowania terenu polega nie tylko na zmianie fizycznego ukształtowania terenu ale także na zmianie dotychczasowych funkcji terenu. W wyroku z dnia 19 lipca 2001 r. /II SA/Ka 1972/99/ Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nawet zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu powodujące skutki opisane w art. 71 ustawy Prawo budowlane jest zmianą sposobu użytkowania obiektu, dla której - w zależności od charakteru planowanego teraz sposobu użytkowania - mogłaby być wymagana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. To decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przesądza bowiem o zgodności planowanej zmiany przeznaczenia obiektu budowlanego z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Słusznie organ odwoławczy dostrzegł, że zmiana dotychczasowej funkcji części obiektu budowlanego nierozłącznie wiąże się z odmiennym, niż dotychczas, sposobem obsługi komunikacyjnej czy zapewnieniem odpowiedniej liczby miejsc postojowych. Ewidentny brak poprzedzenia wniosku skarżących postępowaniem o ustalenie warunków zabudowy, nie pozwalał organowi architektoniczno-budowlanemu na udzielenie stronom wnioskowanego pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części ich budynku mieszkalnego i garażu. Przedłożona przez skarżących na rozprawie przed NSA ostateczna decyzja Prezydenta Miasta Ł. z 9 lipca 2002 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania ich pięciu działek położonych przy ul. K. w Ł. dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania garażu na warsztat samochodowy /z wniosku stron z 3 czerwca 2002 r./, potwierdza słuszność stanowiska wojewody. Gdyby bowiem organ orzekający o warunkach zabudowy /Prezydent Miasta Ł. i SKO w Ł./ nie znajdował ustawowych podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy, umorzyłby postępowanie administracyjne jak niedopuszczalne. Skarżący dysponując już ostateczną decyzją o warunkach zabudowy mogą ponowić starania o uzyskanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Dostrzeżone przez wojewodę inne uchybienia dotychczasowego postępowania są do wyeliminowania na etapie powtórnego ubiegania się o udzielenie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Mając powyższe na uwadze skargę jako bezzasadną oddalono /art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.