SA/Bk 855/02

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stanisława S. na decyzję Wojewody P. z dnia 19 czerwca 2002 r. (...) w przedmiocie sprzeciwu w sprawie wykonania określonych robót budowlanych - oddala skargę. W dniu 24 maja 2001 r. do Urzędu Miejskiego w B. wpłynęło zgłoszenie Stanisława S. o zamiarze wykonania robót budowlanych polegających na adaptacji istniejącej tymczasowej wiaty na materiały budowlane, na altanę ogrodową oraz budowy pergoli i trejażu na działce nr 1021/1 położonej przy ul. W. w B. Prezydent Miasta B. wniósł sprzeciw w sprawie realizacji tej inwestycji decyzją z dnia 4 czerwca 2001 r. (...). Decyzję tę uchylił w postępowaniu odwoławczym Wojewoda P. przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji decyzja z dnia 23 lipca 2001 r. (...). Po ponownym przeprowadzeniu postępowania organ I instancji ponownie decyzją z dnia 28 lutego 2002 r. (...) wniósł sprzeciw w sprawie budowy powyższej inwestycji /całego zamierzenia/. Wojewoda P. po rozpatrzeniu odwołania Stanisława S. od decyzji z dnia 28 lutego 2002 r. uchylił ją w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji decyzją z dnia 10 kwietnia 2002 r. (...), którą inwestor zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrokiem z dnia 4 października 2002 r. w sprawie SA/Bk 637/02 skarga na decyzję kasacyjną została oddalona. Dnia 26 kwietnia 2002 r. organ I instancji wydał decyzję (...) wnoszącą sprzeciw w sprawie przyjęcia zgłoszenia w części dot. adaptacji wiaty na altanę, zaś odrębną decyzją z dnia 22 maja 2002 r. wniósł sprzeciw w sprawie przyjęcia zgłoszenia w części dot. budowy pergoli i trejażu na działce nr 1021/1. Decyzją z dnia 20 czerwca 2002 r. (...) organ II instancji utrzymał w mocy decyzję z dnia 22 maja 2002 r. (...), zaś decyzją z dnia 19 czerwca 2002 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia 26 kwietnia 2002 r. Decyzją z dnia 26 kwietnia 2001 r. Prezydent Miasta B. z powołaniem się na przepis art. 30 ust. 1 lit. "a" ustawy - Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. /Dz.U. 2000 nr 105 poz. 1126 ze zm./ wniósł sprzeciw odnośnie przyjęcia zgłoszenia robót budowlanych polegających na adaptacji tymczasowej wiaty na materiały budowlane na altanę ogrodową. Ocenił, iż te roboty budowlane jako nie wymienione w art. 29 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane wymagają pozwolenia na budowę, nie zgłoszenia, o czym inwestor był informowany we wcześniejszych decyzjach wydanych w sprawie. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Stanisław S. Podniósł, iż jego zdaniem, wykonanie robót budowlanych polegających na adaptacji wiaty na altanę ogrodową nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia organowi takiego zamiaru. Zarzucił, iż w uzasadnieniu skarżonej decyzji Prezydenta Miasta B. wnoszącej sprzeciw przeciwko adaptacji organ I instancji nie określił charakteru obiektu, jakim jest altanka ogrodowa. W ocenie odwołującego się stanowi ona obiekt małej architektury, zatem projektowana adaptacja wiaty na altanę ogrodową podlega zgłoszeniu budowlanemu. Po rozpoznaniu powyższego odwołania Wojewoda P. decyzją z dnia 19 czerwca 2002 r. (...) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Dokonał odniesienia do przepisów art. 28-30 ustawy Prawo budowlane. Podzielił ocenę organu I instancji, iż roboty budowlane polegające na adaptacji tymczasowej wiaty na materiały budowlane na altanę ogrodową wymagają pozwolenia budowlanego, bowiem nie mieszczą się w dyspozycji art. 29 cyt. ustawy. Podkreślono, że przedmiotem zamiaru inwestora nie jest budowa altany ogrodowej, a adaptacja istniejącej wiaty na altanę, co nie pozwala podzielić zarzutów odwołania oraz interpretacji inwestora przepisu art. 3 Prawa budowlanego. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Stanisław S. jakkolwiek nie sprecyzował zarzutów, to polemizował z oceną zaprezentowaną w decyzji Wojewody P. Prezentował pogląd, że planowane prace mieszczą się w pojęciu budowy, mają bowiem mniejszy faktyczny zakres niż wykonanie nowego obiektu. W jego ocenie organy administracyjne powinny ocenić, czy altanka jest obiektem małej architektury /jak dowodzi inwestor/ i czy podlega zgłoszeniu jako tego rodzaju obiekt, a tego nie uczyniono. Wskazał, że w pierwszej decyzji dokonano takiej oceny /błędnej według inwestora/, a obecnie organy unikają zajęcia jednoznacznego stanowiska, nie wyjaśniając sprawy należycie, a przewlekając postępowanie. Odpowiadając na skargę Wojewoda P. postulował oddalenie skargi nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Ustosunkowując się do zarzutu braku zajęcia jednoznacznego stanowiska w uzasadnieniu rozstrzygnięcia w kwestii określenia charakteru obiektu budowlanego, jakim jest altanka ogrodowa, wyjaśniono, że przedmiotem postępowania jest wykonanie robót budowlanych polegających na adaptacji istniejącej tymczasowej wiaty na materiały budowlane na altanę ogrodową, a nie budowa altanki ogrodowej. Z tego zatem względu nie podzielono racji skarżącego przedstawionej w skardze, iż jego zdaniem wyjaśnienie kwestii, jakim obiektem w myśl Prawa budowlanego jest altanka ogrodowa stanowi w tym przypadku zagadnienie wstępne wymagające szczegółowego wyjaśnienia. Wykonanie robót budowlanych polegających na adaptacji wiaty na altanę ogrodową nie jest tożsame z budową nowej altany ogrodowej. Stąd przepis art. 29 Prawa budowlanego nie ma zastosowania, jak podkreślono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu mimo błędnej oceny organów administracji architektoniczno-budowlanej, iż zgłoszone roboty budowlane polegające na adaptacji tymczasowej wiaty na materiały budowlane na altanę ogrodową rekreacyjną nie podlegają instytucji zgłoszenia budowlanego. Mimo, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 3 pkt 4 lit. "b", art. 3 pkt 6 oraz art. 29 ust. 1 pkt 4 i art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. /t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm. zwaną dalej ustawą/, to nie miało to wpływu na wynik sprawy, bowiem z innych, niż wskazane w uzasadnieniu organów administracyjnych przyczyn złożone zgłoszenie nie mogło być przyjęte i podlegało wydaniu decyzji - sprzeciwu. Zatem naruszenie prawa materialnego nie miało wpływu na wynik sprawy, stąd brak było podstaw do uwzględnienia skargi pomimo powyższej oceny. Przepis bowiem art. 22 ust. 2 pkt 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z dnia 11 maja 1995 r. /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ daje podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji naruszającej przepisy prawa materialnego, ale tylko wówczas, gdy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Jak wyżej wskazano, w sprawie niniejszej zachodziły podstawy do wniesienia sprzeciwu, zatem zaskarżona decyzja odpowiada prawu, mimo błędnego uzasadnienia. Przepisy prawa przewidują dwa odrębne powody sprzeciwu. Pierwszym, zgodnie z art. 30 ust. 1 lit. "a" Prawa budowlanego jest niedopełnienie przez inwestora we właściwym terminie obowiązku uzupełnienia brakujących dokumentów, mimo wezwania go do tego przez organ postanowieniem. Drugim rodzajem sprzeciwu, znajdującym oparcie w art. 30 ust. 2 ustawy będzie zawetowanie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej objętego zgłoszeniem zamierzenia budowlanego, którego realizacja nie jest dopuszczalna z powodów merytorycznych. Sam art. 30 nie zawiera katalogu podstaw takiego sprzeciwu. Jednakże wykładnia celowościowa i systemowa pozwala przyjąć, że podstawą sprzeciwu z przyczyn merytorycznych będą okoliczności wyszczególnione w art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy, które podlegają rozważeniu przez organ z urzędu. Do nich należy m.in. niezgodność zamierzenia budowlanego z przepisami. Ta właśnie podstawa zachodziła w sprawie niniejszej. Już z redakcji zgłoszenia wynikało, że adaptacji na altankę rekreacyjną miała podlegać wiata na materiały budowlane postawiona w związku z wykonywaniem przebudowy domu mieszkalnego. Taki obiekt - przeznaczony do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych położony na terenie budowy nie ma samodzielnego bytu prawnego, bowiem jego rolą jest funkcja pomocnicza dla "głównego" obiektu budowlanego /w przypadku spornej wiaty - domu mieszkalnego/, a w szczególności związanych z nim robót budowlanych. Zatem po zakończeniu robót budowlanych przy "głównym" obiekcie - obiekt pomocniczy podlega rozbiórce. Nie może więc zostać zaadaptowany na inny obiekt /stały/, tak jak zamierzał to uczynić Stanisław S. poprzez instytucję przedmiotowego zgłoszenia. Jego adaptacja, będąca faktycznie przebudową, a wiec budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przekreślałaby ustawowy charakter obiektu przeznaczonego do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych. Dodać trzeba, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy, te obiekty nie wymagają ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Taki liberalizm wynika z charakteru obiektu i zakończenia jego bytu prawnego wraz z zakończeniem robót budowlanych przy głównym obiekcie budowlanym. Natomiast tymczasowe obiekty budowlane wyszczególnione w art. 29 ust. 1 pkt 5 lit. "a" wymagają zgłoszenia, a jeśli będą użytkowane w miejscu ich ustawienia w okresie dłuższym niż 120 dni - to pozwolenia na budowę /vide wyrok NSA z dnia 30 listopada 2000 r. SA/Sz 2010/98 - nie publ./. Dlatego w żadnym razie nie może zostać przyjęte bez sprzeciwu zgłoszenie budowlane, w którym inwestor sygnalizuje zamiar przebudowy obiektu przeznaczonego do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonego na terenie budowy na stały obiekt budowlany, np. w postaci obiektu małej architektury. Dlatego zgłoszony sprzeciw w sprawie niniejszej pozostaje w zgodzie z przepisami prawa - ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. W tym miejscu należy zauważyć, że powyższe kwestie zostały zauważone przez organ odwoławczy, aczkolwiek nie zostały jednoznacznie wyartykułowane w uzasadnieniu, co wynikało z błędnego założenia, iż altana rekreacyjna nie stanowi obiektu podlegającego z mocy art. 29 ust. 1 ustawy instytucji zgłoszenia. Jednakże zwrócono uwagę na charakter prac, nie będących wykonaniem obiektu od początku. Organy obu instancji błędnie uznały, że nie stanowią one budowy. Trzeba stwierdzić, że wskazana przez inwestora adaptacja wiaty stanowi faktycznie jej przebudowę. Przebudową jest zmiana układu funkcjonalnego istniejącego obiektu budowlanego mogąca dotyczyć zarówno elementów konstrukcyjnych, jak i wypełniających, np. związana ze zmianą sposobu użytkowania obiektu /"Prawo budowlane, komentarz". J. Siegień, Wyd. C.H. Beck, W-wa 2002 str. 78/. Przebudowa, zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 6 ustawy wchodzi w skład ustawowego określenia budowy. Zatem wszystkie regulacje ustawowe obejmujące budowę, odnoszącą się, w jednakowym stopniu także do przebudowy i brak jest powodów, a wręcz nie jest możliwe stosowanie oddzielnych kryteriów do robót budowlanych polegających na wykonaniu od początku obiektu jak i robót polegających na odbudowie, nadbudowie i przebudowie, umieszczonych w definicji art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Ustanowiony w art. 3 słowniczek określeń używanych w ustawie jest obowiązujący przy stosowaniu prawa budowlanego i przepisów wykonawczych. Słowniczek nie jest opinią językową ani poradą - ma moc normy ustawowej. Art. 3 ustawy nie wyklucza możliwości posługiwania się innymi określeniami w ogóle, ale w wykładni i stosowaniu prawa budowlanego dopuszczone jest tylko znaczenie określone w ustawie /L. Bar, E. Radziszewski "Kodeks budowlany, komentarz" Wyd. Praw. Sp. z o.o. W-wa 1999, str. 24/. Odmienne stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji było nieprawidłowe. Organ odwoławczy rozpoczął prawidłowo swoje rozważania, zwracając uwagę na charakter planowanych przez Stanisława S. robót, ale poszedł w niewłaściwym kierunku i nie wyprowadził należytych wniosków co do podstawy sprzeciwu. Po wtóre w toku postępowania /a na skutek kilkakrotnego uchylania decyzji w postępowaniu odwoławczym, trwało on dosyć długo/ został zgromadzony materiał dowodowy wskazujący na fakt wykonania już przez inwestora altany, a więc obiektu wskazanego w zgłoszeniu jako zaplanowane roboty budowlane. W szczególności z przedłożonych przez uczestniczkę postępowania zdjęć wynika w niebudzący wątpliwości sposób, że aktualnie Stanisław S. jest już w posiadaniu nie tymczasowego obiektu na materiały budowlane /jak podał w zgłoszeniu/, a estetycznego obiektu o cechach architektury ogrodowej. Ugruntowana pozostaje linia orzecznictwa, iż w sytuacji przystąpienia do wykonania zamierzonych robót budowlanych podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe postępowanie o pozwolenie na budowę. Zatem i zgłoszenie budowlane nie może zostać w takiej sytuacji przyjęte bez sprzeciwu ze strony organu administracji architektoniczno-budowlanej. W sytuacji, gdy wskazane w zgłoszeniu roboty budowlane zostały już wykonane, lub pozostają w toku wykonywania - zachodzi podstawa do wniesienia sprzeciwu w mocy art. 30 ust. 2 ustawy - Prawo budowlanego. Rozpoczęcie robót należy rozumieć w kontekście art. 41 ust. 1 i 2 cyt. ustawy. Zgłoszenie budowlane pełni identyczną rolę, jak pozwolenie na budowę i ma stanowić dla inwestora potwierdzenie uprawnienia do rozpoczęcia robót budowlanych, tam, gdzie jest ono ustawowo wymagane. Nie można natomiast legalizować robót rozpoczętych lub wykonanych z pominięciem zgody właściwych organów, gdy taka jest wymagana. Jedynie na marginesie można zauważyć, że w sprawie niniejszej toczy się postępowanie o nakazanie rozbiórki spornej wiaty i w tym przedmiocie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie SA/Bk 212/02. Ocenę prawną tam zawartą niniejszy skład w całości podziela. Reasumując - w przedmiotowej sprawie zachodziły podstawy prawne do wniesienia sprzeciwu, zatem zaskarżona decyzja nie może zostać uznana za sprzeczną z prawem. Natomiast nie można podzielić stanowiska organów administracyjnych co do charakteru przedmiotowego obiektu budowlanego. Zdaniem Sądu, altana rekreacyjna usytuowana w pobliżu budynku mieszkalnego, połączona z pergolą i trejażem stanowi obiekt małej architektury wyszczególniony w art. 3 pkt 1 lit. "b" - "inny obiekt architektury ogrodowej", jeżeli jest usytuowany w ogrodzie, zaś wyszczególniony w ust. 4 lit. "c" obiekt użytkowy służący rekreacji codziennej, jeżeli usytuowana jest na terenie nie funkcjonującym jako ogród. Taki obiekt budowlany podlega zgłoszeniu budowlanemu z mocy art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane. Natomiast jeśli altana usytuowana jest na działkach pracowniczych, podlegać może zgłoszeniu z mocy art. 29 ust. 1 pkt 6, w przypadku określonej w tym przepisie powierzchni zabudowy i wysokości dachu. Powyższe nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w sytuacji, gdy wniesienie sprzeciwu było uzasadnione merytorycznie z innych przyczyn, powyżej omówionych. Na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z dnia 11 maja 1995 r. /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzeczono jak wyżej.