SA/Gd 710/91

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Ewy S. na decyzję Wojewody w T. z dnia 8 maja 1991 r. RG.III.6420-81/91 w przed miocie odmowy wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych - uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia 22 marca 1991 r. Nr RH.II.7590/54/91 i zasądził od Wojewody w T. na rzecz skarżącej Ewy S. 1.773.500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca Ewa S. domaga się wydania zezwolenia na prowadzenie pijalni piwa w lokalu, który stanowi jej własność, przy ul. R. 16/18 w T. W lokalu tym pijalnia piwa była prowadzona przez najemcę lokalu do dnia 11 marca 1991 r. Komisja Terenowa do Spraw Przeciwdziałania Alkoholizmowi zaopiniowała wniosek negatywnie z powodu usytuowania pijalni w odległości mniejszej aniżeli 100 m od granic obiektu szkolnego. Prezydent Miasta T. na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi /Dz.U. nr 35 poz. 230 ze zm./ odmówił wydania zezwolenia, powołując się w uzasadnieniu na opinię Komisji. W odwołaniu od decyzji skarżąca powołała się na pozytywną opinię Spółdzielni Mieszkaniowej R. oraz na mapkę geodezyjną, którą załączyła do wniosku, a z której wynika, że odległość od punktu do szkoły jest odpowiednia. Wojewoda w T. zaskarżoną decyzją z dnia 8 maja 1991 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podnosząc, że skoro odległość pijalni od szkoły jest mniejsza niż 100 m, to nie można - ze względu na cytowany już art. 18 ust. 2 ustawy - wydać zezwolenia na prowadzenie pijalni piwa. W skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca, wnosząc o uchylenie obu decyzji, podaje że w lokalu prowadzona była sprzedaż napojów alkoholowych, a zezwolenie na nią wydane obowiązywało do dnia 31 grudnia 1992 r. Ponadto skarżąca podnosi, że określona w przepisie wykonawczym odległość /"nie powinna być mniejsza niż 100 m"/ nie jest bezwzględnie obowiązująca. Zdaniem skarżącej gdyby ustawodawca chciał bezwzględnie zakazać prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych w odległości mniejszej niż 100 m od obiektu chronionego, to użyłby określenia, że odległość "nie może być mniejsza aniżeli 100 m". Skarżąca przypomina także, że według załączonej przez nią mapki geodezyjnej odległość ta wynosi przeszło 100 m, przy czym "odległość ta mierzona od skrajnego pawilonu względem szkoły wynosi 120 m". Wreszcie skarżąca zarzuca, że w odległości znacznie mniejszej aniżeli 100 m od szkoły zlokalizowany jest "Drink-bar", w którym prowadzi się sprzedaż napojów alkoholowych. Wnosząc o oddalenie skargi, Wojewoda w T. konsekwentnie wywodzi, że odległość od szkoły do planowanej pijalni wyniosłaby 86 m, i w tym przedmiocie powołuje się na mapkę /k. 2 akt/ geodezyjną. Co do innych zarzutów, to zdaniem organu II instancji są one również nietrafne, gdyż nie uwzględniają przepisów /np. "Drink-bar" miał zezwolenie jeszcze przed wejściem w życie ustawy z dnia 26 października 1982 r./. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zarówno organ I, jak i organ II instancji w ogóle nie ustosunkowały się do przedstawionej przez skarżącą mapki sporządzonej przez geodetę dnia 6 marca 1991 r., z której wynika, iż w strefie zakreślonej kolorem czerwonym nie występują obiekty zastrzeżone w art. 18 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Stosownie do art. 75 Kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Obowiązkiem więc organów administracji państwowej było dopuścić dowód z załączonej mapki i wyjaśnić sprzeczność pomiędzy tą mapką /k. 3 akt/ a mapką znajdującą się na k. 2 akt administracyjnych. Zaniedbanie wyjaśnienia tej okoliczności stanowi naruszenie art. 77 par. 1, art. 80 i art. 107 par. 3 Kpa, i to w stopniu istotnym dla wyniku sprawy /art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa/. Nie podzielił natomiast Sąd Administracyjny stanowiska skarżącej w przedmiocie interpretacji par. 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Handlu Wewnętrznego i Usług z dnia 6 maja 1983 r. w sprawie szczegółowych zasad usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz trybu wydawania zezwoleń na sprzedaż tych napojów /Dz.U. nr 25 poz. 119 ze zm./. Stanowienie prawa i jego wykładnia wymaga odpowiedniego języka, który często znacznie odbiega od tzw. języka potocznego. Dlatego teoria państwa i prawa rozróżnia język prawny, pojmując go jako język, w którym formułowane są teksty prawa obowiązującego w Polsce, i język prawniczy, w którym formułowane są wypowiedzi o obowiązującym prawie. Potoczny język nie zawsze odpowiada w swym znaczeniu treści języka prawnego i prawniczego. Prawodawca bowiem w tekstach prawnych używa terminów, którym w sposób władczy nadaje określone znaczenie, aby doprowadzić do precyzyjnej regulacji prawnej w akcie normatywnym. Przyjmuje się, że użyty w tekstach prawnych termin "powinien" ma znaczenie "jest obowiązany", "musi". Można wskazać kilka przykładów użycia w tekstach ustaw tego terminu właśnie w takim znaczeniu. Tak np.: w art. 107 par. 1 Kpa słowo "powinna" ma znaczenie "musi"; w art. 24 par. 4 Kpa słowo "powinien" ma znaczenie "jest zobowiązany", "może tylko"; w art. 35 par. 2 i 3 Kpa słowo to oznacza obowiązek, a w art. 75 par. 1, art. 99 par. 2 i art. 158 par. 1 Kc nie budzi żadnych wątpliwości obligatoryjny charakter słowa "powinno". Użyte więc w par. 2 ust. 1 cyt. rozporządzenia sformułowanie"(...) punkt taki nie powinien być usytuowany bliżej niż (...)" oznacza, że "punkt taki nie może być usytuowany bliżej niż". W języku potocznym zawarta w tym sformułowaniu negacja /"nie powinien"/ zdaje się osłabiać obligatoryjny i bezwzględny jego charakter. Jednakże negacja nie może mieć w tym wypadku żadnego znaczenia dla treści słowa "powinien", użytego w omawianym przepisie. Niezależnie od powyższej wykładni należy zwrócić uwagę na to, że ustawa o wychowaniu w trzeźwości w art. 18 ust. 2 stanowi, iż "Nie wydaje się zezwolenia na prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych w pobliżu szkół (...)". Gdyby przyjąć, że Minister Handlu Wewnętrznego i Usług, wykonując delegację zawartą w ust. 5 art. 18 cyt. ustawy, określił odległość punktów sprzedaży od np. szkół w takim znaczeniu, jak to rozumie skarżąca, to w gruncie rzeczy pozostawiłby otwartą drogę do interpretacji terminu "w pobliżu", użytego w art. 18 ust. 2 ustawy. Skarżąca, dopuszczając możliwość odstąpienia od odległości 100 m od punktu sprzedaży do szkoły, w rzeczywistości pozbawia normę par. 2 ust. 1 rozporządzenia znaczenia i nadaje jej treść uznaniową. Rozporządzenie wykonawcze, ustalając zasadę, że punkt sprzedaży nie powinien być usytuowany bliżej niż 100 m od granicy obiektów wymienionych w art. 18 ust. 2 ustawy, odległość tę ustala jako minimalną, nie dopuszczając odstępstwa. Wynika to także z wprowadzenia wyjątku w par. 2 ust. 2, który w przeciwnym razie byłby zbędny. Trafny jest natomiast zarzut, podniesiony w skardze bez bliższego uzasadnienia, co do naruszenia par. 2 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego. Według cytowanego przepisu organ administracji państwowej może w uzasadnionych wypadkach zezwolić na dalszą działalność już istniejących punktów sprzedaży napojów alkoholowych, z zastosowaniem odstępstw od zasady ich usytuowania przewidzianej w par. 2 ust. 1 rozporządzenia, jeżeli opinie odpowiednich jednostek /ust. 3/ wypowiedzą się zgodnie, że nie powoduje to zakłóceń w funkcjonowaniu urządzeń oraz działalności instytucji i organizacji, mieszczących się w obiektach i miejscach wymienionych w art. 18 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Bezsporne jest w sprawie, że w omawianym lokalu pijalnię piwa prowadził G. M. działalność gospodarczą w tym zakresie wykreślono decyzją z dnia 3 lipca 1991 r. na jego wniosek. Ze skargi wynika, że termin zezwolenia upływał z dniem 31 grudnia 1992 r. Organy obu instancji w ogóle nie zajęły się analizą par. 2 ust. 2 rozporządzenia, ograniczając się wyłącznie do opinii komisji w przedmiocie określenia odległości punktu sprzedaży od szkoły. Z przepisu tego natomiast wynika, że przez dalszą działalność już istniejących punktów sprzedaży napojów alkoholowych należy rozumieć działalność faktyczną punktów sprzedaży; bez znaczenia zaś jest, kto taki punkt prowadzi. Inaczej mówiąc - zmiana podmiotu gospodarczego prowadzącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych nie pozbawia sama przez się możliwości zastosowania przesłanek z par. 2 ust. 2 rozporządzenia w stosunku do podmiotu podejmującego /kontynuującego/ tę działalność. Istota bowiem tkwi w tym, że w tym a nie innym miejscu prowadzi się punkt sprzedaży napojów alkoholowych i jeśli nie powoduje to zakłócenia, o jakim mowa w powołanym par. 2 ust. 2 rozporządzenia, to ta działalność może być kontynuowana przez inny podmiot gospodarczy. Konieczne jednak jest ustalenie, od kiedy punkt sprzedaży alkoholu jest w danym miejscu usytuowany. W przepisie ust. 2 par. 2 rozporządzenia bowiem chodzi o "już istniejące punkty sprzedaży napojów alkoholowych", a więc takie, które istniały w momencie wejścia w życie cytowanych przepisów. W przeciwnym razie par. 2 ust. 2 rozporządzenia sankcjonowałby zezwolenia wydane z naruszeniem ust. 1, a to jest oczywiście nie do przyjęcia. W rozpatrywanej sprawie występuje decyzja z dnia 3 lipca 1991 r. o wykreśleniu z ewidencji działalności gospodarczej z dniem 11 marca 1991 r. wpisu dokonanego dnia 10 września 1990 r., dotyczącego pijalni piwa. Organy administracji nie poczyniły żadnych ustaleń co do tego, od kiedy w rzeczywistości pijalnia piwa działa. Jest to zaś istotne, skoro we wrześniu 1990 r. G.M. nie mógł otrzymać zezwolenia na prowadzenie punktu, albowiem - według stanowiska organów obu instancji - odległość od szkoły była mniejsza niż 100 m. Gdyby natomiast takie zezwolenie, wbrew treści art. 18 ust. 2 ustawy i par. 2 ust. 1 rozporządzenia, zostało wydane, to - wobec braku cofnięcia zezwolenia - należało tę sprawę wyjaśnić skarżącej, a obowiązek ten wynikał z art. 7 i art. 8 Kpa. Jeżeli natomiast pijalnia piwa istniała jeszcze przed wejściem w życie ograniczeń wprowadzonych cytowaną ustawą o wychowaniu w trzeźwości i rozporządzeniem wykonawczym, to organy administracji obu instancji miały obowiązek dokonania oceny w świetle wymagań par. 2 ust. 2 rozporządzenia. Niewyjaśnienie tych okoliczności ma istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 77 par. 1 i art. 80 Kpa w zw. z art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 207 par. 1 i 2 pkt 3 Kpa orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 208 Kpa zasądzono na rzecz skarżącej koszty postępowania stosownie do przedstawionego zestawienia kosztów i poniesionej opłaty sądowej.