SA/Kr 602/84

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Zdzisława K. na decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 5 stycznia 1984 r. w przedmiocie zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości i na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 3 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Dzielnicy, a także - zgodnie z art. 208 Kpa - zasądził od Prezydenta Miasta Krakowa kwotę złotych sześćset tytułem zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego. Decyzją z dnia 25 marca 1983 r. Naczelnik Dzielnicy w Krakowie ustalił miejsce i warunki realizacji inwestycji oraz zatwierdził plan realizacyjny budowy kolektorów kanalizacji sanitarnej i deszczowej. Tą samą decyzją uchylił "za zgodą stron" analogiczną decyzję z 1976 r. Właściciel gruntu, przez który miały przebiega kolektory, nie został zawiadomiony o wszczęciu postępowania, nie brał w nim udziału ani nie doręczono mu powyższej decyzji. Na wniosek Dyrekcji Rozbudowy Miasta Krakowa ten sam Naczelnik Dzielnicy wszczął postępowanie o zezwolenie na wejście w teren, o czym zawiadomił właściciela gruntu. Pismem z dnia 25 kwietnia 1983 r. właściciel gruntu zażądał "wstrzymania postępowania i spowodowania wprowadzenia zmian w tracie przebiegu kolektorów", jednakże Naczelnik Dzielnicy, decyzją nr GK-I-8229-6/83 z dnia 7 czerwca 1983 r. zezwolił wnioskodawcy na wejście w teren, ale po trasie nie przewidzianej w decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, lecz w propozycji Biura Projektów. W wyniku odwołania wniesionego przez właściciela gruntu Prezydent Miasta Krakowa zawiesił postępowanie i wezwał wnioskodawcę do przedłożenia decyzji o zatwierdzeniu zmienionej trasy kolektorów, w związku z czym Naczelnik Dzielnicy, ponownie "za zgodą stron", uchylił poprzednią decyzję zatwierdzającą plan realizacyjny przebiegu kolektorów. Na podstawie tej decyzji Prezydent Miasta Krakowa podjął z urzędu postępowanie w dniu 5 stycznia 1984 r. i w tym samym dniu, decyzją nr GGT.VII-b/9221/63/83, utrzymał decyzję z dnia 7 czerwca 1983 r. w mocy. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego właściciel gruntu nadal kwestionował przebieg kolektorów, podnosząc zarzut szkód, jakie powstaną na jego nieruchomości zwłaszcza w drzewostanie i roślinności. Wskazał w szczególności, że projekt kanalizacji sporządzono na podstawie planu sytuacyjnego nie uwzględniającego obecnego stanu zieleni. Nadto organ zatwierdzający zmodyfikowany plan realizacyjny nie zapoznał właściciela gruntu z trasą przebiegu kolektorów oraz nie doręczył decyzji zatwierdzającej ten plan. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie, wskazując, że częściowo uwzględniono propozycje właściciela gruntu, natomiast przyczyny, z których powodu nie uwzględniono pozostałych, "zostały wyjaśnione w opinii BPBK". Dokumentacja budowy została wykonana przez specjalistyczną jednostkę projektową, nie zachodzi więc obawa nadmiernych zniszczeń, na nieruchomości. Jeśli jednak takie zniszczenia będą miały miejsce, mogą być zgłoszone przez stronę w postępowaniu przewidzianym w art. 36 ustawy wywłaszczeniowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /Dz.U. 1974 nr 10 poz. 64 ze zm./ instytucje państwowe mogą za zezwoleniem terenowego organu administracji państwowej zakładać i przeprowadza- na nieruchomościach, zgodnie z zatwierdzonym planem realizacyjnym, przewody służące do przesyłania płynów. Oznacza to, że wydanie zezwolenia, o którym owa w tym przepisie, poprzedzone musi być ostateczną decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny. Zezwolenie wydane przez Naczelnika Dzielnicy było niezgodne z zatwierdzonym planem realizacyjnym, na co trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy. Trafnie również organ ten zawiesił postępowanie, wzywając inwestora do złożenia we właściwym organie wniosku o zatwierdzenie zmienionego planu realizacyjnego. Jednakże decyzja, na której podstawie Prezydent Miasta utrzymał w mocy pozwolenie na wejście w teren, nie zawiera klauzuli prawomocności, a zatem brak było podstaw do wydania pozwolenia na podstawie przedłożonych dokumentów. Organ ten powinien także zwrócić uwagę na to, że w rozdzielniku, według którego doręczono decyzję zatwierdzającą plan realizacyjny, nie znajdują się właściciele nieruchomości, na których zlokalizowano inwestycję. Brak tych osób w rozdzielniku powinien w organie wzbudzić wątpliwości, czy decyzję tę doręczono właścicielom nieruchomości i ewentualnie przed wydaniem decyzji o wejściu w teren wyjaśnić tę kwestię. Organ II instancji przeszedł nad tymi zagadnieniami do porządku, naruszając art. 35 ust. 1 wyżej cytowanej ustawy w związku z art. 77 par. 1 Kpa. Z całym naciskiem przypomnieć należy, że nikt poza właścicielem nie ma większego interesu prawnego do uczestniczenia w postępowaniu dotyczącym jego nieruchomości, a zatem właściciel jest stroną w postępowaniu o ustalenie miejsca i warunków realizacji inwestycji oraz zatwierdzenie planu realizacyjnego /zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 1982 r. I SA 890/82 "Państwo i Prawo" 1984, nr 1, str. 148/. Nieprawdziwe zatem jest stwierdzenie zawarte w decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny, iż uchyla się poprzednią decyzję "za zgodą stron", skoro właściciel nieruchomości, będący stroną w tym postępowaniu, w ogóle o nim nie wiedział. W niniejszej sprawie zabrakło konsekwencji w żądaniu od inwestora prawidłowej podstawy wywłaszczenia. Nie jest bowiem rzeczą organu wywłaszczającego rozstrzyganie kwestii wchodzących w zakres planu realizacyjnego. Kwestie te powinny być prawomocnie rozstrzygnięte z udziałem właściciela nieruchomości, przy czym "zastępcze" rozpoznawanie wniosków właścicieli przez organ wywłaszczający, zamiast w postępowaniu o zatwierdzenie planu realizacyjnego, jest niedopuszczalne, eliminuje bowiem środki prawne, służące stronie w postępowaniu administracyjnym. Przeto wyraźny wniosek z dnia 25 kwietnia 1983 r. o wznowienie postępowania powinien być rozpoznany na zasadzie art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa. Decydowanie o losach nieruchomości w tajemnicy przed właścicielem czyni fikcję z prawa własności, o czym organ administracji państwowej powinien pamiętać nie tylko przy ściąganiu podatku od nieruchomości. Błędny jest pogląd, iż wpływ planu zagospodarowania przestrzennego na prawa podmiotowe właściciela nieruchomości eliminuje tego ostatniego z postępowania administracyjnego, dotyczącego ustalenia miejsca i warunków realizacji inwestycji oraz zatwierdzenia planu realizacyjnego. Są to dwie różne sprawy i właściciel gruntu - w ramach planu zagospodarowania przestrzennego - może swoimi wnioskami zmniejszyć dolegliwości zlokalizowania na jego nieruchomości inwestycji, a nawet działać w interesie społecznym. Często bowiem jest jedynym czynnikiem hamującym rozrzutne tendencje w gospodarowaniu ziemią przez inwestorów. Żądanie zatem udziału właściciela w tym postępowaniu nie jest przejawem formalizmu prawniczego, lecz znajduje uzasadnienie ekonomiczne i społeczne. Najlepszym dowodem potrzeby udziału właściciela gruntu w omawianym postępowaniu jest kilkakrotna zmiana trasy przebiegu kolektorów. Oznacza to, iż właściciel gruntu przyczynił się do optymalizacji decyzji lokalizacyjnej, a jego pomijanie może powodować wydawanie decyzji błędnych także z punktu widzenia interesu społecznego. Gdyby Naczelnik Dzielnicy prawidłowo przeprowadził postępowanie o zatwierdzenie planu realizacyjnego, z udziałem właściciela gruntu, zbędne byłoby późniejsze roztrząsanie w postępowaniu wywłaszczeniowym zastrzeżeń właścicieli co do lokalizacji inwestycji. Organ wywłaszczeniowy powinien w zasadzie ograniczyć rozpoznanie sprawy lokalizacji do kwestii zgodności zakresu wywłaszczenia z zakresem objętym zatwierdzonym planem realizacyjnym. Ciężar rozpoznania zastrzeżeń właściciela nieruchomości do planu realizacyjnego spoczywa na organie zatwierdzającym ten plan, a nie na organie wywłaszczającym. Dlatego argumentacja pełnomocnika Prezydenta Miasta Krakowa na temat uwzględnienia spornych kwestii lokalizacji w postępowaniu wywłaszczeniowym nie mogła być uznana za przekonującą. Sąd nie kwestionuje trasy przebiegu kolektorów, lecz jedynie uważa wydanie decyzji zezwalającej na wejście w teren za przedwczesne. Decyzja taka będzie mogła być wydana dopiero po prawidłowym ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji oraz zatwierdzeniu planu realizacyjnego. Z tych powodów Naczelny sąd Administracyjny na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 3 Kpa orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 208 Kpa.