SA/Ł 1680/95

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 207 par. 5 Kpa skargę Rady Miejskiej w Z. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody (...) z dnia 6 czerwca 1995 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Z. z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie wysokości stawek opłaty targowej oraz zasad ustalania i poboru tej opłaty, w zakresie par. 1 ust. 1 pkt 7 tej uchwały. Dnia 30 grudnia 1994 r. Rada Miejska w Z. podjęła uchwałę nr VI/46/94 w sprawie wysokości stawek opłaty targowej oraz zasad ustalania i poboru tej opłaty. Paragraf 1 tej uchwały stanowił, iż ustala się na czas nieokreślony dzienne stawki opłaty targowej od dokonujących sprzedaży na targowiskach w ten sposób, że opłata za prowadzenie działalności handlowej w miejscu do tego nie przeznaczonym wynosi 18 zł, gdy tymczasem we wszystkich pozostałych wypadkach stawka ta wynosi od 0,50 do 4,50 zł /par. 1 ust. 1 pkt 7/. Taka stawka opłaty targowej jest identyczna z tą, jaka obowiązuje za prowadzenie działalności handlowej na targowisku w skali miesięcznej, niezależnie od przedmiotu sprzedaży /par. 1 ust. 2 uchwały/. Wojewoda (...) rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 6 czerwca 1995 r. nr ON.IV.0914/5/95 stwierdził nieważność par. 1 ust. 1 pkt 7 uchwały, ponieważ narusza on art. 18 ust. 2 pkt 8 oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, gdyż rada gminy wykroczyła poza uprawnienia wynikające z art. 15 ust. 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Przepisy tej ustawy nie dają radzie gminy prawa do wprowadzania opłaty targowej za handel w każdym miejscu, gdzie jest on prowadzony, lecz tylko na targowisku. Fakt dokonywania sprzedaży nie jest przesłanką wystarczającą do uznania danego miejsca za targowisko i ustalania oraz pobierania w tym zakresie opłaty targowej. Ponadto przepis par. 1 ust. 1 pkt 7 uchwały wykazuje cechy sankcji prawnej za sprzedaż w miejscu do handlu nie przeznaczonym, wprowadzonej zamiast lub obok sankcji, jakie przewiduje art. 12 dekretu z dnia 2 sierpnia 1951 r. o targach i targowiskach /Dz.U. nr 41 poz. 312 ze zm./. Z brzmienia uchwały wynika, iż Rada Gminy nie traktuje sprzedaży w miejscu do handlu nie przeznaczonym jako targowiska. Rada Gminy w Z. podjęła dnia 27 czerwca 1995 r. uchwałę w sprawie wniesienia skargi do NSA i tego samego dnia skarga została wniesiona. W uzasadnieniu wskazano, iż organ nadzoru nie kwestionował uprzednio uchwały Rady w przedmiocie opłaty targowej, która znajduje podstawy w literalnym brzmieniu art. 15 ust. 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, definiującym jako targowiska wszelkie miejsca, w których prowadzony jest handel. Miejscami tymi zatem są zarówno targowiska prowadzone i urządzone na podstawie decyzji lokalizacyjnej, jak i miejsca do tego nie przeznaczone, czyli wszelkie inne miejsca, a więc chodniki, place, pasy przydrożne - mimo że nie są one określone przez gminę jako targowiska. Rada Gminy powołuje się przy tym na wyrok NSA z dnia 10 lipca 1992 r. III SA 2017/91, stwierdzający, iż wystarczającą przesłanką dla ustalania i pobierania opłaty targowej jest fakt dokonywania sprzedaży. Konsekwencje karno-administracyjne nie wyłączają kompetencji rady gminy do ustalania opłaty targowej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda (...) uzupełnił wywody uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego. Artykuł 15 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych nie daje podstaw do różnicowania stawek opłaty na targowiskach oraz w miejscach nie będących targowiskami. Opłata targowa za sprzedaż w miejscach nie przeznaczonych do handlu wynosi wielokrotność stawek opłat stosowanych w pozostałych przypadkach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zagadnienie pojęcia targowiska, a co za tym idzie i sprzedaży na targowisku jako przesłanki powstania obowiązku ponoszenia opłat na podstawie uchwały rady gminy należy do spornych zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie. Porównanie tendencji orzeczniczych jest zawarte zwłaszcza w Komentarzu do ustawy o podatkach i opłatach lokalnych L. Etela i E. Ruśkowskiego, Warszawa 1994, str. 100 i n. oraz w opracowaniu G. Nasierowskiej i D. Trapkowskiej: Podatki w gminie. Przepisy prawne i orzecznictwo, Warszawa 1994, str. 75-92 (...). Należy podzielić stanowisko, iż ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. nr 9 poz. 31 ze zm./ posługuje się własnym, zdefiniowanym w jej art. 15 ust. 2, pojęciem targowiska, szerszym niż to, które wynika z art. 1 ust. 1 i art. 3 oraz 5 dekretu z dnia 2 sierpnia 1951 r. o targach i targowiskach /Dz.U. nr 41 poz. 312/. Z taką właśnie szerszą definicją legalną ustawa wiąże możliwość powstania obowiązku podatkowego. O świadomym i racjonalnym działaniu ustawodawcy dodatkowo świadczy fakt, że mimo nowelizacji dekretu nie doprowadzono do pełnej zgodności definicji targowiska w obu tych aktach. Nie jest w związku z tym znane ustawie wynikające z dekretu pojęcie "miejsc przeznaczonych do handlu", a co za tym idzie - a contrario - "miejsc do handlu nie przeznaczonych". Dyferencjacja zatem stawek według tego kryterium nie znajduje podstaw w ustawie z tego względu, iż można domniemywać, że Rada Gminy, używając zwrotu "targowiska" w par. 1 ust. 1 uchwały, posługuje się nim zarówno w znaczeniu nadanym temu terminowi w ustawie, jak i w dekrecie. Do tego zaś brak jej upoważnienia ustawowego. Choć cytowana ustawa o podatkach i opłatach lokalnych używa terminu "targowisko" w szerszym ujęciu, nie oznacza to, iż odchodzi ona od językowej wykładni słowa "targowisko". Odchodzi jedynie od administracyjnoprawnych aspektów pojęcia targowiska w rozumieniu dekretu, z którymi należy wiązać możliwość zastosowania sankcji karno-administracyjnych. Nie każda zatem sprzedaż wykazuje cechy sprzedaży i prowadzenia handlu na targowiskach w rozumieniu ustawy. Podzielić więc należy stanowisko Wojewody (...), iż Rada Gminy nie była upoważniona do ustalania stawek opłaty targowej od prowadzenia handlu w miejscach do tego nie przeznaczonych. Poziom stawki, wielokrotnie przekraczający wszystkie pozostałe stawki, wskazywał na "sankcyjny" charakter tego przepisu. W państwie prawnym pobieranie wszystkich podatków i opłat ma na celu uczynienie z nich dochodów gmin lub państwa. Nie jest natomiast celem wprowadzania tych danin przez gminy oddziaływanie interwencyjne, i to negatywne, które ma przeważać nad celem fiskalnym. Mając powyższe na względzie oraz działając na podstawie art. 216a par. 1 Kpa w związku z art. 207 par. 5 Kpa, Sąd orzekł jak w sentencji.