SA/Ł 385/93

Gminny program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych /ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi/ nie może wykraczać poza ustawowo zagwarantowane wolności obywatelskie, a w tym swobodę działalności gospodarczej. Rada Miejska w P. przyjęła gminny program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Wojewoda wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności punktu I.A.2 tegoż programu z powodu naruszenia art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym i nadzorcze - stwierdzające nieważność tego punktu. W uzasadnieniu Wojewoda podnosi iż przedmiotowy punkt Programu zawiera w swej treści ograniczenia godzin sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w taki sposób, iż stanowi to naruszenie art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym. Przepis ten dopuszcza bowiem wprowadzenie przepisów porządkowych przez gminę, tylko wówczas, gdy jest to niezbędne dla życia i zdrowia obywateli oraz zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Przepisy porządkowe stanowiące ograniczenie praw i swobód obywatelskich muszą mieć charakter wyjątkowy i ograniczony. Rozwiązywanie problemów alkoholowych poprzez wprowadzenie ograniczeń, co do czasu sprzedaży - jeśli nie zachodzi taka konieczność, wyznaczona przez konkretne zdarzenie faktyczne - jest niedopuszczalne. Brak jest podstaw ustawowych dla wprowadzenia takich ograniczeń, bowiem ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie zawiera ani takich ograniczeń, ani też upoważnień dla gmin do ich wprowadzenia. W skardze wniesionej przez Prezydenta Miasta P. podnoszone są następujące argumenty. Uchwała Rady Miejskiej nie mieści się w kategorii przepisów porządkowych, o których mowa w art. 40 ust. 3 ustawy samorządowej, nie wprowadza bowiem określonych nakazów lub zakazów dla określonej grupy podmiotów, lecz zawiera wskazówki dla zarządu. Zarząd zaś na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi zobowiązany jest do wyrażenia opinii w sprawie każdego zezwolenia wydawanego przez wójta lub burmistrza. Ustawodawca nie sprecyzował charakteru owej opinii, ani jej treści. Domniemywać można więc, iż zarząd może wyrazić pogląd na temat zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa obywateli, odnośnie każdego punktu sprzedaży, którego dotyczy zezwolenie. Opinie zarządu, oparte na rzetelnej znajomości miejscowych uwarunkowań, uwzględniające konieczność ograniczenia dostępności alkoholu w godzinach nocnych, w pełni pokrywają się z celem ustawy. Zapisy programu nie odnoszą się do godzin otwarcia placówek handlowych, lecz tylko do godzin sprzedaży napojów alkoholowych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda uzupełnił argumenty uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego. Wszelkie ograniczenia praw obywatelskich mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Do 29 listopada 1990 r. - tj. do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 19 lipca 1990 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi /Dz.U. nr 40 poz. 184/ ograniczenia takie funkcjonowały, lecz zostały zniesione. Nadto w przedmiotowym punkcie Programu mamy wyraźne odesłanie do przesłanki "zakłócenia porządku publicznego" w rozumieniu art. 40 ust. 3 ustawy samorządowej. Dla wydawania przepisów porządkowych muszą być spełnione łącznie dwie przesłanki: - wystąpienie zdarzeń, powodujących konieczność radykalnych rozwiązań kosztem swobód obywatelskich, - wydawanie przepisów porządkowych dotyczyć może wyłącznie materii nie uregulowanej w obowiązujących przepisach prawnych. Przesłanki te nie zostały spełnione wobec czego postanowienia Rady Miejskiej zawarte w przedmiotowej uchwale - mimo wyraźnego ich nawiązania do art. 40 ust. 3 ustawy samorządowej - nie mają charakteru przepisów porządkowych. (...) Nie można także podzielić opinii strony skarżącej, co do tego, iż zarząd w opiniach wydawanych na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości może wypowiadać się w kwestii godzin sprzedaży napojów alkoholowych. Zagadnienie to podlega odrębnej regulacji w trybie przepisów gminnych i dotyczy godzin otwarcia placówek zajmujących się sprzedażą wszystkich towarów dopuszczonych do obrotu, a nie tylko alkoholu. Uznanie Programu, w zakwestionowanej części - za zalecenia dla Zarządu Miasta i Prezydenta - nie wyłącza go z badania organu nadzoru, poleca on bowiem organom wykonawczym naruszenie prawa w trakcie wydawania przez nie rozstrzygnięć. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem znowelizowanej ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi organy gminy zostały włączone w zadania publiczne mające na celu wychowanie w trzeźwości i przeciwdziałanie alkoholizmowi. Przy czym każdy z tych organów stosownie do zadań nakreślonych w artykułach 12 i 18 ustawy. W szczególności rada gminy uchwala program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych w celu wywiązania się z ciążącego na niej zadania ograniczania dostępności alkoholu. Zadanie to ma znamiona obligatoryjnego zadania własnego, które gmina wypełniać musi, lecz w sposób samodzielny, chyba iż przepisy ustaw odrębnych stanowią inaczej. Zatem treść materialna programu może być samodzielnie kształtowana przez radę gminy, byle wypełniała ona znamiona ograniczenia dostępności alkoholu oraz nie wkraczała w dziedziny zastrzeżone ustawowo do kompetencji administracji rządowej /art. 71 ust. 1 Małej Konstytucji/ i uwzględniała konstytucyjną zasadę umacniania i rozszerzania wolności obywateli oraz swobody działalności gospodarczej /art. 6 i art. 67 Konstytucji RP z dnia 22 lipca 1952 r. - t.j. Dz.U. 1976 nr 7 poz. 36 ze zm./. Program zatem nie musi się tylko ograniczać do zaleceń co do ilości punktów sprzedaży oraz ich usytuowania na terenie gminy, lecz może mieć znacznie szerszy zakres. Nie może jednak wkraczać ograniczająco w dziedzinę wolności obywatelskich oraz swobodę prowadzenia działalności gospodarczej, która to swoboda może być ograniczana tylko ustawowo. Tak też należy rozumieć charakter programu jako zalecenia dla zarządu w przedmiocie prowadzonej przezeń polityki opiniowania zezwoleń wydawanych przez wójta lub burmistrza. Przepis art. 40 ust. 3 jest wyjątkiem od zasady, iż przepisy gminne wydaje się na podstawie upoważnień ustawowych, co oznacza, iż gminny program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych nie może być traktowany jako przepisy porządkowe. Nie może on także stanowić podstawy dla wydawania przepisów porządkowych przez tę samą radę gminy, także i z tych względów, iż dotyczy on działań strategicznych w przyszłości mających na celu ograniczenie dostępności alkoholu. Natomiast dla wydawania przepisów porządkowych przez radę - jak to słusznie wywodzi Wojewoda - konieczne jest wystąpienie pewnych zaszłości wskazujących na ich niezbędność dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Tymczasem zgodnie z art. 18 ust. 6 pkt 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, powtarzające się zakłócenia porządku publicznego w miejscu sprzedaży, są jedynie przesłanką dla cofnięcia zezwolenia. Mamy zatem do czynienia z unormowaniem ustawowym i to z takim, które wyłącza program zarówno jako bezpośrednią, jak i pośrednią podstawę dla stanowienia gminnych przepisów porządkowych ograniczających godziny otwarcia punktów sprzedaży. Dla takich przypadków zakłócenia porządku publicznego przewidziane są bowiem inne środki prawne zapobiegawcze, o znacznie "skromniejszym" charakterze, niż przepisy porządkowe powszechnie obowiązujące. Wykładnia rozszerzająca jest tu niedopuszczalna. Mając powyższe na względzie oraz działając na podstawie art. 207 par. 5 Kpa sąd skargę oddalił.