SA/Lu 1906/94

1. Zgodnie z przepisem art. 64 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, gminy mogą tworzyć związki międzygminne /komunalne/ w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych. Związek komunalny jest odrębnym podmiotem i zarazem odrębną strukturą organizacyjną, wyposażoną we własne organy. 2. Odmienną, szczególną formą współdziałania międzykomunalnego jest instytucja porozumienia komunalnego. Zgodnie z przepisem art. 74 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, gminy mogą zawierać porozumienia komunalne w sprawie powierzenia jednej z nich określonych przez nie zadań publicznych. Gmina wykonująca zadania publiczne objęte porozumieniem przejmuje prawa i obowiązki pozostałych gmin, związane z powierzonymi jej zadaniami, a gminy te mają obowiązek udziału w kosztach realizacji powierzonego zadania /art. 74 ust. 2/. Na mocy porozumienia nie tworzy się nowej struktury organizacyjnej, a gmina przejmująca w tym trybie zadania publiczne realizuje je poprzez swoje organy i jednostki organizacyjne. 3. Charakter prawny związków komunalnych i porozumień komunalnych jest zbliżony w tym sensie, że mogą być one zawierane w celu realizacji tych samych celów, a kwestia wyboru odpowiedniej formy współdziałania komunalnego pozostawiona jest gminie. Wybór ten nie może jednak prowadzić do zacierania prawnych różnic pomiędzy instytucją związku komunalnego i instytucją porozumienia komunalnego, a także pomiędzy wymienionymi formami współdziałania w formie publicznoprawnej a współdziałaniem w formach cywilnoprawnych /różnego typu umowy/. Precyzja w ustaleniu, o jaką formę współdziałania chodzi jest konieczna z uwagi na potrzebę wyraźnego rozgraniczenia zadań pozostających w gestii gminy od zadań przekazywanych na rzecz związku komunalnego czy też na rzecz konkretnej gminy w ramach porozumienia komunalnego. Drugą cechą porozumienia komunalnego jest niepowoływanie w związku z jego zawarciem nowej struktury organizacyjnej /uzupełnienie składu organów/ i wykonywanie zadań określonych w porozumieniu przez organy i jednostki organizacyjne gminy przejmującej zadania. 4. Pozostaje poza sporem, że gmina ma swobodę decydowania o podjęciu współdziałania, o jego zakresie podmiotowym i przedmiotowym, o formach, w jakich będzie ono realizowane /publicznoprawne czy cywilnoprawne/ i o strukturach organizacyjnych współdziałania. Funkcje związków komunalnych i porozumień komunalnych są zbliżone, do porozumień ponadto posiłkowo stosuje się przepisy o związkach komunalnych. Ostateczny wybór określonej formy współdziałania komunalnego - porozumienia wiąże się jednak z koniecznością dostosowania współdziałania do określonych przez ustawę cech porozumienia jako odrębnej od związku komunalnego instytucji publicznoprawnej. 5. Porozumienia, o których mowa w art. 74 ustawy o samorządzie terytorialnym, nie są umowami prawa cywilnego, ale swoistymi formami publicznoprawnymi. W drodze umów cywilnych mogą być przekazywane zadania prywatnoprawne, a nie zadania publicznoprawne, których przekazanie może następować - w ramach współdziałania komunalnego - poprzez utworzenie związku albo zawarcie porozumienia komunalnego. Zasada swobody zawierania umów cywilnych nie ma tu zatem zastosowania. 6. Ustawa o samorządzie terytorialnym nie przewiduje możliwości, aby po stronie przyjmującej zadania do realizacji występowała więcej niż jedna gmina, tylko po stronie powierzającej zadania może występować większa liczba gmin. Związek komunalny nie jest gminą, ma osobowość prawną, odrębną od osobowości gmin tworzących związek. Do gmin upodabnia związek komunalny charakter wykonywanych zadań i ich "pochodzenie" /na zadania związku składają się zadania przekazane przez gminy - członków związku/ oraz pewne rozwiązania organizacyjne.