SA/Rz 1953/00

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi Władysława R. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rz. z dnia 28 września 2000 r. (...) w przedmiocie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych - stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji (...) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S.-W. z dnia 21.07.2000 r., (...), a także decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S.-W. z dnia 16.09.1999 r., (...), (...). Decyzją z dnia 21.07.2000 r., (...), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S.-W. udzielił Mirosławowi K. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy remoncie budynku gospodarczego na działce położonej w S. nr 29. Powyższą decyzję wydał na podstawie art. 51 ust. 1a, art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ oraz art. 104 Kpa. W uzasadnieniu decyzji przytoczył, że w wyniku przeprowadzonych oględzin w dniu 12.08.1999 r. na działce położonej w S. nr 29 ujawniono, iż Mirosław K. przystąpił do wykonywania robót budowlanych polegających na remoncie budynku gospodarczego. Roboty budowlane rozpoczęto bez wymaganego pozwolenia na budowę, wymaganego przepisem art. 28 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 prawa budowlanego z 1994 r. Zgodnie z powołanymi przepisami, pozwolenia na budowę wymaga wykonanie robót budowlanych w istniejącym obiekcie budowlanym, polegającym m.in. na remoncie istniejących obiektów budowlanych, obejmującym wymianę lub zamianę elementów konstrukcyjnych. Ponadto zgodnie z treścią art. 3 pkt 8 prawa budowlanego, w ramach remontu, mogą być wykonywane roboty budowlane w istniejącym obiekcie budowlanym, polegające na odtworzeniu stanu pierwotnego, z dopuszczeniem stosowania wyrobów budowlanych innych niż użyto poprzednio. Do wykonania robót budowlanych przystąpiono bez wymaganego pozwolenia na budowę. Obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę wynika z art. 28 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 prawa budowlanego z 1994 r. Zakres robót budowlanych obejmuje wymianę elementów konstrukcyjnych obiektu. Roboty budowlane nie zostały zakończone, a ich wykonanie zostało wstrzymane postanowieniem z dnia 25.08.1999 r. (...). Na powyższe postanowienie złożył zażalenie Władysław R., będący stroną postępowania, które w wyniku podjętych uzgodnień, co do trybu załatwienia sprawy wycofał tego samego dnia oświadczeniem woli, złożonym w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego. Decyzją z dnia 16.09.1999 r. organ pierwszej instancji określił warunki niezbędne w celu uzyskania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Władysław R. w piśmie z dnia 27.09.1999 r. zażądał trwałego zabezpieczenia przed osuwaniem się skarpy, by zapobiec zawaleniu się budynków gospodarczych na jego działce. Pismo to nie zawierało cech odwołania, co oznacza, że decyzja została zaakceptowana przez Władysława R. Jego żądanie zostało uwzględnione w projekcie technicznym. Mirosław K. złożył wymagane dokumenty. W trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego, Władysław R. pismem z dnia 27.09.1999 r. ponowił zastrzeżenie, domagając się trwałego zabezpieczenia przed osuwaniem się skarpy. Pismem z dnia 26.10.1999 r. został powiadomiony, że warunek zabezpieczenia skarpy, w sposób zawarty w projekcie technicznym zostanie zawarty w pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Decyzją z dnia 29.10.1999 r. organ pierwszej instancji udzielił Mirosławowi K. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. W decyzji zaznaczono, że w pierwszej kolejności należy wykonać roboty zabezpieczające skarpę. Władysław R. nie składał odwołania od tej decyzji. Władysław R. pismem z dnia 16.04.2000 r. zażądał wstrzymania robót budowlanych stwierdzając, że inwestor nie wykonał zaleceń zawartych w decyzji. W wyniku przeprowadzonych oględzin organ pierwszej instancji stwierdził, że zakres robót zabezpieczających został wykonany, a interwencja Władysława R. nie była uzasadniona. Władysław R. wystąpił jednak do (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rz., który decyzją z dnia 5.07.2000 r. stwierdził z urzędy nieważność decyzji z dnia 29.10.1999 r. o pozwoleniu na wznowienie robót. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji, decyzją z dnia 21.07.2000 r. udzielił Mirosławowi K. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Za takim rozstrzygnięciem przemawia przede wszystkim fakt, że stan istniejący nie narusza obowiązujących przepisów prawnych, a przede wszystkim uzasadnionych interesów Władysława R., bo wszystkie jego zadania i stawiane warunki zostały spełnione. W odwołaniu Władysław R. zarzucił, iż Mirosław K. nie wykonał remontu budynku gospodarczego, lecz dokonał budowy obiektu na nowym terenie, po rozkopaniu części góry na której stoją budynki gospodarcze. Zawarta w uzasadnieniu decyzji informacja dotycząca jego zażalenie z dnia 2.09.1999 r. jest nieprawdziwa. W zażaleniu tym zarzucił, że Mirosław K. nie wykonuje robót budowlanych przy remoncie, tylko roboty budowlane przy budowie nowego budynku, nie istniejącego wcześniej i robi to po drastycznym zniwelowaniu terenu, wręcz podkopaniu budynków gospodarczych odwołującego się. Tego zażalenia nigdy nie wycofał. Gdyby wycofał, to uczyniłby to na piśmie. Zostało ono jedynie zawieszone po tym jak otrzymał od p. P. obietnicę, że jego budynki będą odpowiednio zabezpieczone przed skutkami osuwania się ziemi. Jednakże do tej pory góra nie jest zabezpieczona przed osuwaniem się ziemi. Jego interwencje zawarte w pismach z dnia 27.09.1999 r., 20.10.1999 r. i 16.04.2000 r. nic nie pomogły. Zostały wprawdzie uwzględnione w decyzji organu pierwszej instancji z dnia 29.10.1999 r., ale nie zostały wykonane przez inwestora, a po wtóre były niezgodne z prawem /decyzja Inspektora z dnia 5.07.00 r./. Twierdzenie organu pierwszej instancji, że nie zostały naruszone jego interesy, jest po prostu kolejną kpiną. Od samego początku domagał się jedynie zabezpieczenia tego, co jego. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rz., po rozpatrzeniu odwołania Władysława R., decyzją z dnia 28.09.2000 r. (...) - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wymienioną decyzję wydał na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa oraz art. 51 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./. W motywach swojej decyzji organ odwoławczy powtórzył ustalenia faktyczne poczynione przez organ pierwszej instancji. Odnosząc się do twierdzenia zawartego w odwołaniu, że Mirosław K. nie wykonał remontu budynku, lecz roboty budowlane przy budowie nowego budynku zaznaczył, że organ pierwszej instancji prowadząc postępowanie uznał, że roboty te są remontem, zaś odwołujący się nie wskazuje na istnienie dowodów świadczących o budowie nowego budynku gospodarczego. Władysław R. poruszył też sprawę nie rozpatrzonego /nie przekazanego do organu odwoławczego/ jego zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji z dnia 25.08.1999 r. w sprawie wstrzymania robót budowlanych przy remoncie budynku gospodarczego sąsiada. Organ pierwszej instancji pismem z dnia 27.07.2000 r. (...), przesłanym również do stron postępowania wyjaśnił, że Władysław R. wycofał to zażalenie oświadczeniem woli złożonym ustnie w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w S.-W. Ponadto w aktach sprawy znajduje się pismo Władysława R. z dnia 27.09.1999 r. skierowane do organu pierwszej instancji, a dotyczące decyzji z dnia 18.09.1999 r. nakładającej na Mirosława K. obowiązek wykonania określonych czynności, z treści którego nie wynika, że kwestionuje on dotychczasowe ustalenia organu I instancji, żądał w tym piśmie uwzględnienia w projekcie robót budowlanych jakie ma zrealizować inwestor, wykonania trwałego zabezpieczenia w postaci muru oporowego. Projekt remontu przewiduje, że ściana budynku gospodarczego Mirosława K., odpowiednio zabezpieczona, będzie pełnić rolę ściany oporowej stanowiącej ochronę przed obsunięciem się skarpy od strony posesji Władysława R. Udzielając Mirosławowi K. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy remoncie budynku gospodarczego organ pierwszej instancji nie naruszył prawa. W świetle art. 51 ust. 1a prawa budowlanego po wykonaniu przez inwestora obowiązku nałożonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, właściwy organ winien wydać decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót, co organ pierwszej instancji uczynił wydając zaskarżoną decyzję. W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący Władysław R., nie wskazując kierunku weryfikacji zaskarżonej decyzji, przedstawił następujące zarzuty: Twierdzenie organu odwoławczego, że skarżący nie wskazał dowodów świadczących obudowie przez Mirosława K. nowego budynku gospodarczego jest nieporozumieniem. Otóż, w zażaleniu z dnia 2.09.1999 r. zamieścił passus "sąsiad po zniwelowaniu terenu - wywiózł kilkanaście wozów piasku z istniejącej na jego działce części górki; rozpoczął budowę nowego garażu murowanego. Drastyczne zniwelowanie terenu, wręcz podkopanie moich istniejących budynków gospodarczych (...)". Podobnie napisał w pismach z dnia 1 maja 2000 r. i 13 lipca 2000 r. skierowanych do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rz. O tym, że jest to nowy budynek świadczy także fakt, że budynek ma nowe fundamenty. Co się tyczy jego zażalenia, którego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S.-W. nie przesłał do Rz. wyjaśnił, że nigdy nie cofnął tego zażalenia, owszem próbowano uzyskać od niego podpis, ale tego nie uczynił. Gdyby chciał wycofać pismo, uczyniłby to na piśmie. W dalszej części skargi przedstawił od samego początku przebieg postępowania administracyjnego związanego z przedmiotową sprawą oraz okoliczności faktyczne towarzyszące tej sprawie. W tej części nadmienił m.in., że w lipcu 1999 r. przyszedł do jego mieszkania sąsiad Mirosław K. i zapytał go czy wyrazi zgodę na budowę garażu. Zgodził się na taką budowę, wszakże pod warunkiem zabezpieczenia terenu przed osuwaniem się ziemi, bo między podwórzem skarżącego, a podwórzem sąsiada różnica poziomów wynosi 3 m. Sąsiad rozpoczął budowę, ale ku jego zdziwieniu rozkopał górę, wywiózł ziemię, tak że jego szopa, która stoi już 20 lat sterczała brzegiem w powietrzu, zrobił fundament na ogromny budynek i w tempie iście zawrotnym wziął się do budowy. W takiej sytuacji zwrócił się o pomoc do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S.-W. O wszczęciu postępowania administracyjnego został powiadomiony pismem z dnia 28.07.1999 r. Następnie odbyła się na miejscu rozprawa administracyjna podczas której, nie pytano go o zdanie. W zażaleniu na postanowienie z dnia 25.08.1999 r. w sprawie wstrzymania robót budowlanych przy remoncie budynku gospodarczego zarzucił, że nie jest to remont, ale budowa nowego garażu murowanego. (...). W końcowej części skargi napomknął, iż w dniu 8.08.2000 r. poinformował Prokuraturę Rejonową w S.-W. o całej sprawie. Prokuratura prowadzi sprawę karną i cywilną. Odpowiadając na skargę. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rz. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 21 i 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, nazwanej dalej skrótem ustawa o NSA Sąd ten kontroluje zaskarżony akt administracyjny pod względem zgodności z prawem i przy tej kontroli nie jest związany granicami skargi, natomiast związany jest granicami sprawy administracyjnej. W konsekwencji należy stwierdzić, iż zakres kontroli sądowoadministracyjnej oraz zakres orzekania Sądu obejmuje wszystkie rozstrzygnięcia wydane wdanej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania administracyjnego zostały wydane. /por. Tadeusz Woś - Postępowanie sądowoadministracyjne, Wyd. Prawnicze PWN, W-wa 1999 r., str. 212/. Przedmiotowy zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego określa art. 29 ustawy o NSA. Przepis ten stanowi, że Sąd może podjąć przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W dniu 28.07.1999 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S.-W. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku gospodarczego na działce położonej w S. o czym zawiadomił Edwarda K. oraz Władysława R. Natomiast w dniu 12.08.1999 r. dokonał oględzin przedmiotowego obiektu budowlanego w budowie i ustalił, że inwestorem jest Mirosław K. /syn Edwarda/, który w lipcu 1999 r. przystąpił do wykonania robót budowlanych przy remoncie budynku gospodarczego polegającego na wykonaniu nowych ścian zewnętrznych murowanych, na co nie posiadał wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia 25.08.1999 r., (...), wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./, nazwanej dalej prawem budowlanym, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy remoncie budynku gospodarczego na działce położonej w S. nr 29 stanowiącej własność Mirosława K., wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu postanowienia napomknął, iż remont polegał na wymianie elementów konstrukcyjnych budynku. Postanowienie w dniu 30.08.1999 r. zostało doręczone inwestorowi oraz właścicielowi nieruchomości sąsiedniej Władysławowi R. W dniu 3.09.1999 r. Władysław R. złożył w kancelarii organu pierwszej instancji zażalenie na powyższe postanowienie. Na pierwopisie zażalenia, opatrzonego datą 2.09.1999 r., nie ma adnotacji organu o dacie wpływu zażalenia do organu pierwszej instancji. Datę wpływu zażalenia do organu pierwszej instancji. Sąd ustalił na podstawie adnotacji tego organu zamieszczonej na kopii zażalenia, przedstawionej na rozprawie sądowej do wglądu przez pełnomocnika skarżącego. W zażaleniu Władysław R. podkreślił, iż inwestor Mirosław K. nie wykonuje remontu budynku gospodarczego, lecz buduje nowy obiekt budowlany /garaż murowany/. W projekcie budowlanym, opracowanym przez Eugeniusza K. widnieje następujący zapis: "Remont budynku gospodarczego, polegający na wymianie elementów konstrukcyjnych w sposób następujący: - na istniejących fundamentach wymieniono ściany na ściany z nowej cegły palonej pełnej gr 38 cm na zaprawie cementowo-wapiennej na wys. 2,70 mb jak na załączonym rzucie przyziemia i przekroju. Istniejące fundamenty spełniają warunki pod względem posadowienia oraz wytrzymałości". Podniesiony w zażaleniu zarzut miał ważkie znaczenie w sprawie bowiem jego rozpatrzenie mogło zadecydować o sposobie rozstrzygnięcia sprawy. Innymi słowy nasuwa się wątpliwość czy rzeczywiście Mirosław K. realizuje remont budynku gospodarczego w rozumieniu art. 3 pkt 8 prawa budowlanego, czy też realizuje odbudowę budynku, o czym mowa w art. 3 pkt 6 prawa budowlanego. Argumentacja a contrario art. 29 ust. 2 pkt 1 prawa budowlanego prowadzi do wniosku, że jeżeli remont obiektu budowlanego obejmuje wymianę elementów konstrukcyjnych obiektów, to wówczas takie roboty budowlane mogą być rozpoczęte jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę /art. 28/. Jednakże rozpoczęcie remontu obiektu budowlanego, polegającego na wymianie elementów konstrukcyjnych, bez pozwolenia na budowę, nie pociąga za sobą sankcji z art. 48 prawa budowlanego, bowiem remont obiektu budowlanego nie jest budową. W związku z tym w takim przypadku stosuje się przepisy art. 50-51 prawa budowlanego. Natomiast w przypadku rozpoczęcia lub wykonania /w całości lub w części/ robót budowlanych polegających na budowie, odbudowie, rozbudowie, nadbudowie, przebudowie, bez wymaganego pozwolenia na budowę /po 1.01.1995 r./ ma zastosowanie art. 48 prawa budowlanego, który zobowiązuje właściwy organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części i w takim przypadku nie wydaje się postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Z art. 144 Kpa wynika, że w sprawach nie uregulowanych w art. 141-143 do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Bezpośrednie zastosowanie do zażaleń mają przepisy m.in. art. 129 par. 1 i 3, art. 131, art. 133 i art. 137 Kpa /por. Grzegorz Łoszczyca - Zażalenie w ogólnym postępowaniu administracyjnym. Kantor Wydawniczy Zakamycze 2000, str. 59-64/. Art. 131 i art. 133 Kpa w zw. z art. 144 Kpa stanowią, iż organ pierwszej instancji o wniesieniu zażalenia zawiadamia strony, po czym przesyła zażalenie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie 7 dni od dnia, w którym otrzymał zażalenie. Wedle zaś art. 137 Kpa w zw. z art. 144 Kpa, strona może cofnąć zażalenie przed wydaniem postanowienia przez organ odwoławczy, ale organ zażaleniowy nie jest związany takim cofnięciem w przypadkach, gdy prowadziłoby to do utrzymania w mocy postanowienia naruszającego prawo lub interes społeczny. Organ pierwszej instancji nie zastosował się do art. 133 Kpa i nie przesłał zażalenia Władysława R. na postanowienie w sprawie wstrzymania robót budowlanych do organu ad quem /odwoławczego/, gdyż zdaniem tego organu ww. ustnie cofnął zażalenie, czemu kategorycznie zaprzecza skarżący i dał temu wyraz w skardze oraz w innych pismach procesowych. Na powyższą okoliczność Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S.-W. pod zażaleniem zamieścił własną notatkę urzędową o treści: "Po wysłuchaniu moich wyjaśnień i w wyniku podjętych uzgodnień co do trybu załatwienia sprawy Władysław R. wycofał niniejsze zażalenie". Notatki nie podpisał Władysław R., nie złożył także w tej kwestii żadnego oświadczenia. Skoro Władysław R. nie złożył pisemnego oświadczenia w sprawie cofnięcia zażalenia, nie podpisał się pod wskazaną notatką urzędową, zatem organ pierwszej instancji nie był władny potraktować nieokreślonej ustnej wypowiedzi strony jako oświadczenia o cofnięciu zażalenia i zaniechać przesłania zażalenia do organu zażaleniowego. Intencja strony w sprawie cofnięcia środka odwoławczego powinna być wyraźna, a w razie wątpliwości, na organie spoczywa obowiązek wyjaśnienia rzeczywistej woli strony. Z treści art. 133 i art. 137 Kpa w zw. z art. 144 Kpa explicite wynika, że organ pierwszej instancji nawet w przypadku cofnięcia zażalenia obowiązany był przesłać zażalenie organowi II instancji. Nawet ewidentne cofnięcie zażalenie nie prowadzi automatycznie do umorzenia postępowania zażaleniowego, bowiem na organie odwoławczym spoczywa obowiązek rozważenia czy cofnięcie zażalenia nie prowadzi do utrzymania w mocy aktu administracyjnego naruszającego prawo lub interes społeczny. W zażaleniu, co już powiedziano poruszony był ważki zarzut, mający pryncypialne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zaniechanie przesłania zażalenia do organu odwoławczego, stanowi więc rażące naruszenie art. 77 ust. 2, art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. /Dz.U. nr 78 poz. 483/ w zw. z art. 7, art. 15, art. 133 i art. 137 Kpa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, to takie naruszenia prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. /por. Adam Zieliński - O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 Kpa - Państwo i Prawo 1986 z. 2 str. 104, Janusz Borkowski - Nieważność decyzji administracyjnej, Wyd. Zachodnie Centrum Organizacji, Łódź - Zielona Góra 1997 r. str. 102/. Pominięcie przez organ pierwszej instancji zażalenia Władysława R. spowodowało, iż fundamentalna kwestia w sprawie /remont, czy budowa/ nie została rozstrzygnięta przez organ odwoławczy. Mówiąc inaczej do czasu rozstrzygnięcia zażalenia przez organ odwoławczy, organ pierwszej instancji nie powinien podejmować dalszych rozstrzygnięć w sprawie. Mimo tego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S.-W. decyzją z dnia 16.09.1999 r., (...) nałożył na inwestora obowiązki o jakich mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego i tym samym w sposób arbitralny przesądził o rodzaju robot budowlanych /o remoncie/. Wskazaną decyzję doręczono skarżącemu w dniu 22.09.1999 r. W dniu 30.09.1999 r., wpłynęło do organu pierwszej instancji pismo Władysława R., opatrzone datą 27.09.1999 r. dotyczące powyższej decyzji. Organ ze względu na treść tego pisma uznał, iż nie jest to odwołanie od decyzji z dnia 16.09.1999 r., chociaż w piśmie tym skarżący zaznaczył, iż dotyczy tej decyzji. Art. 128 Kpa stanowi, iż odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia i wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Z treści tego pisma wynika jednak, iż Władysław R. nie był zadowolony z wydanej decyzji o czym świadczy passus "W związku z wydaną przez Pana Inspektora decyzją jak wyżej, żądam uwzględnienia w projekcie robót budowlanych jakie ma zrealizować Mirosław K. zam. S. 29, wykonania trwałego zabezpieczenia tj. muru oporowego". Jeśli jednak organ pierwszej instancji uważał, iż nie jest to odwołanie, to powinien wezwać Władysława R. o wyjaśnienie czy pismo to jest odwołaniem od ww. decyzji /art. 9 zd. 2 Kpa/. Organ pierwszej instancji tak nie postąpił i sam zadecydował, iż pismo to chociaż wpłynęło w ustawowym terminie do wniesienia odwołania nie jest odwołaniem. Nie przesłał tego pisma do organu odwoławczego. W piśmie z dnia 20.10.1999 r. Władysław R. podniósł, iż sprzeciwia się wydaniu Mirosławowi K. pozwolenia na "budowę garażu" i stwierdził "nie wiem jak można wykonywać remont budynku, który dwa miesiące temu nie istniał". Mimo istniejących wątpliwości co do rodzaju pisma Władysława R. z dnia 27.09.1999 r. organ pierwszej instancji, decyzją z dnia 21.07.2000 r., (...) udzielił Mirosławowi K. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy remoncie budynku gospodarczego na działce położonej w S. nr 29. W odwołaniu na tą decyzję, Władysław R. uwypuklił dwie podstawowe kwestie tj. nie nadania biegu jego zażaleniu oraz zakwestionował ustalenie faktyczne, że inwestor wykonuje roboty budowlane polegające na remoncie, gdy w rzeczywistości buduje nowy budynek. Zarzuty te ponowił w skardze i dodał, że obiekt ma również nowe fundamenty. Organ pierwszej instancji w ogóle, nie rozważał kwestii dotyczącej rodzaju wykonanych robót budowlanych /remont, czy budowa/. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zarzut skarżącego skomentował dość osobliwie i stwierdził "Odnosząc się do twierdzenia zawartego w odwołaniu, że P. Mirosław K. nie wykonał remontu budynku, lecz roboty budowlane przy budowie nowego budynku należy zaznaczyć, że organ I instancji prowadząc postępowanie uznał, że roboty te są remontem, a skarżący nie wskazuje na istnienie dowodów świadczących o budowie nowego budynku gospodarczego". Przedstawione wyjaśnienie, nie da się pogodzić z zasadą, że organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie, czyli nie jest związany granicami postępowania przed pierwszą instancją i w miarę potrzeby obowiązany jest do podjęcia zgodnych z prawem czynności, mających na celu ustalenie stanu faktycznego adekwatnego do zasady prawdy obiektywnej /por. Ludwik Żukowski - Kodeks postępowania administracyjnego. Ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Wyd. Prawnicze PWN, W-wa 1998 r., str. 144/. Oznacza to tym samym, iż organ ad quem nie był związany ustaleniami faktycznymi organu pierwszej instancji, zatem zgodnie z art. 136 Kpa mógł przeprowadzić lub ponowić z urzędu odpowiednie dowody zmierzające do rzeczywistego ustalenia rodzaju wykonywanych robót budowlanych. Prowadzi to do konkluzji, iż organ odwoławczy nie rozpatrzył sprawy na nowo, co stanowi rażące naruszenie art. 7 i art. 15 Kpa. Notabene należy nadmienić, iż organ pierwszej instancji także nie wyjaśnił spornej kwestii. Poza tym organ I instancji prowadził postępowanie, bez nadania biegu zażaleniu skarżącego na postanowienie o wstrzymaniu prowadzonych robót budowlanych, tudzież sam zadecydował, że pismo skarżącego z dnia 27.09.1999 r. nie jest odwołaniem od decyzji z dnia 16.09.1999 r., (...), zatem zachodzą nie wyjaśnione wątpliwości czy powyższa decyzja ma cechy decyzji ostatecznej. Zdaniem Sądu organ pierwszej instancji pismo skarżącego z dnia 27.09.1999 r. powinien potraktować jako odwołanie i stosownie do art. 133 Kpa przekazać organowi odwoławczemu. W reasumpcji należy skonstatować, iż organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji dotkniętą istotnymi wadami prawnymi. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy zamieścił informację, że decyzją z dnia 6.10.2000 r., (...), wydaną w postępowaniu nadzwyczajnym odmówił stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S.-W. z dnia 16.09.1999 r., (...) nakładającą na inwestora określone obowiązki o jakich mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Skoro pismo skarżącego z dnia 27.09.1999 r., ma cechy odwołania w rozumieniu art. 128 Kpa i nie zostało rozpatrzone przez organ odwoławczy, zatem w takiej sytuacji tryb odwoławczy miał pierwszeństwo przed trybem nadzwyczajnym. Poza tym w odpowiedzi na skargę, nie można uzupełniać stanu faktycznego sprawy. Z przedstawionych względów i na podstawie art. 20 ust. 3, art. 29 i art. 55 ust. 1 ustawy o NSA, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Przedmiotowy zakres orzeczenia stwarza warunki do rozpatrzenia zażalenia Władysława R. na postanowienie w sprawie wstrzymania robót budowlanych i tym samym zbadania czy wykonane przez inwestora roboty budowlane są robotami remontowymi czy robotami polegającymi na budowie lub odbudowie obiektu budowlanego.