SA/Rz 2035/00

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi Tadeusza T. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rz. z dnia 3 października 2000 r. (...) w przedmiocie uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego - uchyla zaskarżoną decyzję; Zaskarżoną decyzją z dnia 3.10.2000 r., (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rz., po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej Budynki Nr 1 przy ul. K. 1 w Rz., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Rz. z dnia 4.08.2000 r., (...) nakazującej ww. Wspólnocie rozebrać samowolnie ustawiony trzepak i ławkę na działce nr 199/1, obręb 207 przy ul. K. 1 w Rz. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wskazaną decyzję wydał na podstawie art. 138 par. 2 Kpa. W motywach decyzji organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji zakwalifikował trzepak i ławkę do obiektów małej architektury określonych w art. 3 pkt 4 lit. "c", prawa budowlanego z 1994 r. i w związku z tym zaskarżoną decyzję wydał na podstawie art. 48 tego prawa. Organ odwoławczy uznał, iż ławka nie może być zaliczona do obiektów małej architektury, gdyż nie służy do rekreacji codziennej jak huśtawki czy drabinki, jest to mebel ogrodowy. Co się tyczy trzepaka, to par. 25 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. 1995 nr 10 poz. 46 ze zm./ zalicza trzepak do urządzeń związanych z budynkiem. Bezspornym jest, że ustawienie trzepaka i ławki było samowolne. Trzepak ustawiono w maju 2000 r., a zgłoszenia o jego postawieniu Wspólnota dokonała w czerwcu 2000 r. Zdaniem organu odwoławczego ustawienie trzepaka jako urządzenia związanego z budynkiem winno być poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę, którego Wspólnota nie przedstawiła. Samowolne ustawienie urządzenia związanego z budynkiem nie jest objęte zapisem art. 48 i na podstawie tego przepisu nie można orzekać rozbiórki. Organ może taki nakaz wydać dopiero w przypadku stwierdzenia, iż nie ma możliwości doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem /art. 51 prawa budowlanego z 1994 r./. W odwołaniu Wspólnota Mieszkaniowa zakwestionowała zasadność praw Tadeusza T. Organ odwoławczy powołując się na art. 28 Kpa nie uwzględnił tego zarzutu i wyjaśnił, iż Tadeusz T. jest właścicielem nieruchomości sąsiedniej, przeto przysługuje mu przymiot strony. W konkluzji organ odwoławczy skonstatował, iż z uwagi na naruszenie przez organ I instancji prawa materialnego, zachodzi konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego związanego z treścią art. 51 prawa budowlanego, przeto w takiej sytuacji wydanie decyzji kasacyjnej /art. 138 par. 2 Kpa/ było uzasadnione. Dodatkowo organ powołał się na art. 15 Kpa. W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący Tadeusz T. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, bowiem decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 3 pkt 4 lit. "c" prawa budowlanego z 1994 r. i par. 25 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych przez niezaliczenie trzepaka z ławką do trzepania dywanów do kategorii obiektów małej architektury. Rozwijając ten zarzut wyjaśnił, iż art. 3 pkt 4 prawa budowlanego z 1994 r. nie wymienia wprost trzepaka i ławki do składania dywanów, ale wyliczenie w tym przepisie obiektów małej architektury jest wyliczeniem przykładowym. Do utrzymania porządku na posesji służą obiekty małej architektury np. śmietniki, w pobliżu których zgodnie z par. 25 ww. rozporządzenia powinny być usytuowane trzepaki. Oznacza to, że i one, jako służące utrzymaniu porządku, są obiektami małej architektury. Rozporządzenie i ustawa nie wspominają o ławkach do składania dywanów /wymieniał je par. 283 ust. 1 pkt 3 uchylonego rozporządzenia wykonawczego z dnia 24 października 1974 r./, ale zasadnie przyjąć można, że jako obiekty funkcjonalnie związane z trzepakami służą utrzymaniu porządku i są obiektami małej architektury. Budowa obiektów małej architektury nie wymaga pozwolenia na budowę /art. 29 prawa budowlanego/, lecz zgłoszenia do właściwego organu nadzoru budowlanego /art. 30 ust. 1 pkt 1 ww. prawa/. Konsekwencją błędnego poglądu, że trzepak jest urządzeniem związanym z budynkiem jest błędne uznanie, że ustawienie trzepaka wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W efekcie tych błędów organ II instancji uchylił decyzję organu I instancji i zlecił mu uzupełnienie postępowania w kierunku legalizacji samowoli budowlanej. Trzepak wraz z ławką zostały bez zgłoszenia zabetonowane w odległości 0,5 m na wprost bramy wjazdowej na działkę skarżącego, podczas gdy odległość ta wynosić powinna co najmniej 3 m. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko i motywy wyrażone w zaskarżonej decyzji. W replice na zarzuty podniesione w skardze wyjaśnił, że trzepak z ławką służy do utrzymania czystości mieszkań, a nie posesji, zatem nie może być zaliczony do kategorii małej architektury. Powołany w skardze par. 283 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki /Dz.U. nr 17 poz. 62 ze zm./ był zawarty w rozdziale odnoszącym się do terenowych urządzeń budowlanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważyły co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu w przedmiotowej sprawie ma charakter prawny i sprowadza się do pytania czy trzepak z ławką w zabudowie wielorodzinnej jest obiektem małej architektury w rozumieniu art. 3 pkt 4 lit. "c" ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm., obecnie tekst jednolity Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126/, nazwanej dalej prawem budowlanym z 1994 r., czy urządzeniem budowlanym o jakim mowa w art. 3 pkt 9 ww. ustawy? Stanowiska organów w tej kwestii były rozbieżne. Organ I instancji zaliczył trzepak z ławką do obiektów małej architektury, bowiem jest to niewielki obiekt użytkowy służący do utrzymania porządku. Natomiast organ odwoławczy, kierując się przepisem par. 25 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /t.j. Dz.U. 1999 nr 15 poz. 140/ cytowanego dalej jako rozporządzenie i zamieszczeniem tego przepisu w Rozdziale 4 rozporządzenia pt.: "Miejsca gromadzenia odpadków stałych" uznał, iż trzepak jest urządzeniem budowlanym związanym z budynkiem /służy utrzymaniu czystości w mieszkaniach/. Ponadto uznał, iż ławka przy trzepaku, służąca do składania dywanów, nie jest integralnie związana z trzepakiem, jest to mebel ogrodowy, który nie może być kwalifikowany jako obiekty małej architektury, jak również jako urządzenie, budowlane, zatem nie podlega reglamentacji prawa budowlanego. Przeciwstawne stanowiska w tej sprawie, prowadzą do odmiennych konsekwencji prawnych wynikających z przepisów prawa budowlanego z 1994 r. Niesporna jest kwestia, iż trzepak został postawiony bez pozwolenia na budowę, jak również bez uprzedniego zgłoszenia. W przypadku zakwalifikowania trzepaka do obiektów małej architektury, było wymagane zgłoszenie zamiaru budowy, o jakim mowa w art. 30 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a i 2 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego z 1994 roku. Niedokonanie zgłoszenia przed rozpoczęciem budowy powoduje sankcje przewidziane w art. 48 w zw. z art. 3 pkt 1 lit. "c" prawa budowlanego z 1994 roku. Natomiast w razie zaliczenia trzepaka do urządzeń budowlanych, brak pozwolenia na budowę, wyłącza możliwość zastosowania art. 48 prawa budowlanego z 1994 r., gdyż urządzenie budowlane nie jest częścią obiektu budowlanego, przeto w takim przypadku stosuje się przepisy art. 50-51 tego prawa /por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2000 r., OPS 20/99 - ONSA 2000 Nr 4 poz. 133/. Skarżący przychylając się do stanowiska organu I instancji, dodatkowo argumentował, że art. 3 pkt 4 prawa budowlanego z 1994 roku wylicza obiekty małej architektury w sposób przykładowy, wymienia śmietnik, który służy tym samym celom co trzepak /utrzymanie czystości/. Zgodnie z treścią par. 25 rozporządzenia, trzepaki powinny być umiejscowione w pobliżu śmietników, co stwarza dodatkowe podobieństwo między tymi obiektami. Ławka przy śmietniku jest funkcjonalnie związana z trzepakiem. Paragraf 25 rozporządzenia nie wymienia ławki, ale czynił to par. 283 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki /Dz.U. nr 17 poz. 62/. Odpierając zarzuty skarżącego, organ odwoławczy wyjaśnił, że trzepak z ławką służy do utrzymania czystości mieszkań, a nie posesji, zatem nie może być zaliczony do obiektów małej architektury. Paragraf 283 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 1980 r. był zamieszczony w dziale 10 pt. "Warunki, jakim powinny odpowiadać terenowe urządzenia budowlane". Zdaniem Sądu, odwoływanie się stron do przepisu par. 283 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 1980 r., nie ma istotnego znaczenia, bowiem poprzednia ustawa z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./ nie znała pojęcia obiektu małej architektury. Wprowadzenie do prawa budowlanego z 1994 roku pojęcia obiektu małej architektury spowodowało konieczność zweryfikowania dotychczasowego pojęcia obiektu budowlanego i urządzeń budowlanych w celu wyodrębnienia obiektów małej architektury. Dla przykładu, wymienione w par. 19 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego /Dz.U. nr 8 poz. 48/ obiekty i urządzenia budowlane /pomniki, posągi, wodotryski, kapliczki i inne drobne obiekty kultu religijnego/ zaliczono do obiektów małej architektury. Kiedyś na budowę takich obiektów w miejscach publicznych było wymagane pozwolenie na budowę, a obecnie tylko zgłoszenie. W takim stanie rzeczy rozważania na postawione na wstępie pytanie należy ograniczyć do przepisów obowiązującego prawa budowlanego. Obiektami małej architektury w znaczeniu art. 3 pkt 4 prawa budowlanego z 1994 r. są niewielkie obiekty, a w szczególności: a/ kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury, b/ posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, c/ użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Przytoczony tekst powołanego przepisu wyróżnia 3 kategorie obiektów małej architektury /litery a, b, c/. Zamieszczone w tym przepisie wyrazy "w szczególności", "i inne" oraz "jak" wskazują, iż wyliczenie jest przykładowe. Przy klasyfikacji obiektu, nie wymienionego w tym przepisie należy kierować się dwoma kryteriami, a mianowicie: - wielkością obiektu, - podobieństwem do obiektu wymienionego w przepisie. Natomiast urządzenia budowlane w aspekcie art. 3 pkt 9 prawa budowlanego z 1994 r. są to urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym oczyszczania lub gromadzenia ścieków, przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Porównanie przywołanych przepisów, stanowi zdaniem Sądu dalszą wskazówkę ułatwiającą udzielenie odpowiedzi na przedstawiony problem prawny. Z dowodu oględzin trzepaka wynika, że składa się z rur stalowych o wysokości około 2m, zamocowanych na trwale w gruncie. Obok trzepaka znajduje się ławka wykonana z prętów stalowych zamocowanych na trwałe w gruncie przez zabetonowanie (...). Z opisu tego wynika, iż trzepak jest na pewno niewielkim obiektem. Nie jest urządzeniem technicznym zapewniającym możliwość użytkowania budynku wielorodzinnego, bez trzepaka budynek mieszkalny może być użytkowany. Ze względu na cel jaki spełnia, jest podobny do śmietnika. Nie można się zgodzić z argumentem organu odwoławczego, iż śmietnik służy jedynie do utrzymania porządku na posesji. Służy m.in. także do tymczasowego składowania odpadków stałych /np. śmieci/ wynoszonych z mieszkań, a zatem służy również do utrzymania porządku w mieszkaniach. W przypadku zaliczenia trzepaka do urządzeń budowlanych, byłoby wymagane pozwolenie na budowę i tym samym opracowanie projektu budowlanego o jakim mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 prawa budowlanego z 1994 roku. Wymóg opracowania projektu budowlanego na obiekt składający się z trzech rur stalowych trudno byłoby pogodzić z dyrektywami wykładni funkcjonalnej i związanej z nią reguły działania racjonalnego prawodawcy. Za tym dobitnie przemawia okoliczność, iż na budowę śmietnika, obiektu bardziej skomplikowanego ustawodawca nie przewidział wymogu pozwolenia na budowę. Z par. 25 rozporządzenia wynika, że w zabudowie wielorodzinnej trzepaki powinny być usytuowane przy miejscach gromadzenia odpadków stałych /śmietników/ z zachowaniem odległości nie mniejszej niż 10 m od okien i drzwi do pomieszczeń na pobyt ludzi. Miejsce usytuowania trzepaka /obok śmietnika/, stanowi więc jeszcze jeden argument przemawiający za potrzebą zaliczenia tych obiektów do tej samej kategorii budowlanej. Okoliczność, iż miejsce usytuowania trzepaka obwarowane jest również normą odległościową, nie może samo przez się przemawiać za zaliczeniem trzepaka do urządzeń budowlanych i tym samym do wymogu pozwolenia na budowę. Z art. 30 ust. 1a prawa budowlanego z 1994 roku wynika, że w zależności od potrzeb, organ architektoniczno-budowlany może żądać dołączenia do zgłoszenia odpowiednich szkiców i rysunków określających m.in. zachowanie wskazanej normy odległościowej. Ławka wykonana z prętów stalowych, usytuowana obok trzepaka i służąca do składania m.in. dywanów, jest zdaniem Sądu przynależnością trzepaka w rozumieniu art. 51 Kc. Według kodeksu cywilnego przynależność z reguły dzieli los rzeczy głównej /art. 52 Kc/. Odnosi się to jednakże do czynności prawnych, ale strony takiej czynności mogą wyłączyć przynależność od skutków tej czynności. Przynależność nie jest ściśle zespolona z rzeczą główną, może istnieć również jako rzecz samodzielna. Skoro przepis par. 25 rozporządzenia, w przeciwieństwie do poprzedniego rozporządzenia z 1980 roku wymienia tylko trzepak, zatem należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, iż ławka obok trzepaka nie jest z nim integralnie związana i nie podlega reglamentacji prawa budowlanego. Skoro więc zdaniem Sądu, trzepak jest obiektem małej architektury, zatem wydanie decyzji kasacyjnej /art. 138 par. 2 Kpa/ nie było zasadne, bowiem istotne okoliczności sprawy zostały wyjaśnione przez organ I instancji. Z przedstawionych względów i na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 1 i art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Sąd orzekł jak w punkcie I i II sentencji wyroku. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ odwoławczy uwzględni ocenę prawną Sądu zawartą w niniejszym uzasadnieniu oraz wyjaśni czy uchwała (...) z dnia 3.03.2000 r. właścicieli lokali przy ulicy K. 1 w sprawie powierzenia Zarządu - PKP Zakładowi Gospodarki Mieszkaniowej /znajduje się w aktach I instancji/ była zawarta w formie aktu notarialnego. (...).