SA/Rz 236/01

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi Mariana W. na uchwałę Kolegium Sądu Okręgowego w R. z dnia 10 stycznia 2001 r. w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na podjęcie dodatkowego zatrudnienia uchyla zaskarżoną uchwałę i poprzedzające ją rozstrzygnięcie Prezesa Sądu Okręgowego w R. z dnia 4 grudnia 2000 r. (...). Marian W. sędzia w stanie spoczynku Sądu Okręgowego w R., pismem z dnia 21 listopada 2000 r. wystąpił do Prezesa tego Sądu o wyrażenie zgody na podjęcie zatrudnienia w charakterze radcy prawnego. Powołując się na art. 68 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych /Dz.U. 1994 nr 7 poz. 25 ze zm./ wskazał, że wymienione wyżej zatrudnienie nie będzie przeszkadzało w pełnieniu obowiązków sędziego w rozumieniu art. 68 par. 2 powyższej ustawy, a zgoda jest mu potrzebna do uzyskania wpisu na listę radców prawnych warunkującego rozpoczęcie wykonywania obsługi prawnej. Prezes Sądu Okręgowego w R. pismem z dnia 4 grudnia 2000 r. (...) zawiadomił Mariana W., że na podstawie art. 68 par. 1-3 oraz art. 68[3] - Prawo o ustroju sądów powszechnych /Dz.U. 1994 nr 7 poz. 25 ze zm./ prośbę dotyczącą wyrażenia zgody na podjęcie zatrudnienia w charakterze radcy prawnego załatwił odmownie. W odwołaniu od tej decyzji Prezesa Sądu Okręgowego w R. Marian W. wniósł o jej zmianę i wyrażenie zgody na podjęcie zatrudnienia w charakterze radcy prawnego, a także o wezwanie go na posiedzenie Kolegium celem złożenia wyjaśnień i umożliwienia mu obrony własnych praw. Pismem z dnia 15 stycznia 2001 r. (...) Prezesa Sądu Okręgowego w R. Marian W. zawiadomiony został, iż Kolegium Sądu Okręgowego postanowiło jednogłośnie uchwałą podjętą w dniu 10 stycznia 2001 r. w trybie art. 41 par. 1 pkt 9 - Prawo o ustroju sądów powszechnych /Dz.U. 1994 nr 7 poz. 25 ze zm./ nie uwzględnić odwołania od decyzji z dnia 4 grudnia 2000 r. w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na podjęcie dodatkowego zatrudnienia w charakterze radcy prawnego. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Marian W. wniósł o uchylenie uchwały Kolegium Sądu Okręgowego w Rzeszowie z dnia 10 stycznia 2001 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa Sądu Okręgowego w R. z dnia 4 grudnia 2000 r. w sprawie odmowy wyrażenia zgody na podjęcie dodatkowego zatrudnienia, względnie o stwierdzenie ich nieważności. W skardze zarzucono podjęcie zaskarżonej uchwały i poprzedzającej ją decyzji Prezesa Sądu Okręgowego z dnia 4 grudnia 2000 r. z naruszeniem art. 2, art. 32 i art. 65 Konstytucji RP, art. 1, art. 6-7, art. 9-10, art. 28, art. 77, art. 107 i art. 127 Kpa oraz art. 68 ustroju sądów powszechnych. Uzasadniając skargę Marian W. zwrócił w szczególności uwagę, że ani decyzja Prezesa, ani uchwała Kolegium Sądu Okręgowego w R. nie zawierają uzasadnienia i w związku z tym trudno zorientować się jakimi motywami kierowano się przy ich podejmowaniu. Do sędziego w stanie spoczynku stosuje się odpowiednio przepis art. 68 par. 1 ustawy o ustroju sądów powszechnych, który stanowi, że sędzia nie może podejmować dodatkowego zatrudnienia bez uprzedniej zgody prezesa właściwego sądu. Zatem w sprawie mamy do czynienia z uznaniem administracyjnym uregulowanym w art. 7 Kpa. Według skarżącego mimo braku uzasadnienia zaskarżonych decyzji należy domniemywać, że wyłączono możliwość podjęcia przez sędziego w stanie spoczynku jakiegokolwiek zatrudnienia. Takie stanowisko stanowi jednak zaprzeczenie art. 68 ustawy o ustroju sądów powszechnych, który nawet w stosunku do sędziów w stanie czynnym przewiduje taką możliwość. Odwołując się do licznych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i Sądu Najwyższego na temat uznania w postępowaniu administracyjnym skarżący podkreślił za nimi, że uznanie nie tworzy uprawnienia do dowolności. Jego zdaniem dotychczasowe rozstrzygnięcia budzą poważne zastrzeżenia co do merytorycznego rozpoznania, jak i zastosowanych form procesowych /zwłaszcza sporządzenia uchwały Kolegium do protokołu/. Skarżący wskazał również, że przykładem charakteru uznania administracyjnego przy rozpoznawaniu stosunku publicznoprawnego sędziego może być wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 czerwca 1994 r. II SA 105/94 /ONSA 1995 Nr 2 poz. 86/, obszernie w skardze cytowany, w sprawie sędziego Eugeniusza F. w związku ze skargą na uchwałę Krajowej Rady Sądownictwa. W piśmie procesowym z dnia 15 lutego 2001 r. skarżący wskazał, że zasadność jego żądania przedstawiają powołane w skardze orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, które w odpisach dołączył /wyrok TK z dnia 15 grudnia 1999 r. P 6/99, wyrok NSA z dnia 10 lutego 2000 r. II SA 11/00 i z dnia 20 czerwca 1994 r. II SA 105/94/ i podkreślił, że w powołanych sprawach mamy do czynienia ze stosunkiem publicznoprawnym sędziego i zasadą uznania administracyjnego /art. 7 Kpa/. Prezes Sądu Okręgowego wniósł o oddalenie skargi. Stwierdził, że z przepisów art. 68 par. 1-3 oraz art. 68[3] - Prawa o ustroju sądów powszechnych /Dz.U. 1994 nr 7 poz. 25 ze zm./ wynika, iż sędzia - a w tym sędzia w stanie spoczynku - nie może podejmować dodatkowego zatrudnienia, a wyrażenie zgody odnosi się jedynie do zatrudnienia na stanowisku naukowo-dydaktycznym, dydaktycznym lub naukowym i to wtedy, gdy takie zatrudnienie nie przeszkadza w pełnieniu obowiązków służbowych. Do pisma z dnia 7 lipca 2001 r. skarżący dołączył wyrok z dnia 18 kwietnia 2001 r. II SA 3211/00, wskazując zarazem, że tylko interes publiczny może być przeszkodą w wyrażeniu zgody w niniejszej sprawie. Przedmiotowe decyzje naruszają nadto zasady Karty Praw Społecznych oraz Europejskiej Karty Praw Człowieka i Wolności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Stosownie do przepisu art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd ten w zakresie swojej właściwości sprawuje kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Jest właściwy w sprawach skarg na decyzje administracyjne i inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznawania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa wymienione w art. 16 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Otóż w myśl art. 20 ust. 3 powyższej ustawy przez akty lub czynności z zakresu administracji publicznej należy rozumieć wszelkie akty, czynności podejmowane przez organy wymienione w ust. 2, które nie mają charakteru cywilnoprawnego. W rozumieniu zaś tej ustawy organem administracji publicznej są organy administracji rządowej, organy samorządu terytorialnego, jak również inne organy w zakresie, w jakim zostały powołane z mocy prawa do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej. W wyroku z dnia 21 maja 1998 r. /II SA 330/98/ Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony został pogląd, iż czynność Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego udzielająca lub odmawiająca sędziemu Sądu Najwyższego w stanie spoczynku zgody na podjęcie zatrudnienia nie jest czynnością o charakterze cywilnoprawnym z zakresu prawa pracy, a nosi znamiona czynności wymienionej w art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, czyli czynności z zakresu administracji publicznej. Publicznoprawny akt, w sprawie zgody na podjęcie dodatkowego zatrudnienia przez sędziego w stanie spoczynku podlega kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd administracyjny w obecnym składzie podzielając te poglądy, przedstawia je w swoich wywodach, a to w związku z uzasadnianiem przez skarżącego /pismo z dnia 15 lutego 2001 r./ właściwości rzeczowej i miejscowej tut. Ośrodka Zamiejscowego Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozpoznania wniesionej przez niego skargi, która nie była kwestionowana, a przede wszystkim Sąd nie miał w tym względzie żadnych wątpliwości. Zgodnie z art. 68 par. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych /Dz.U. 1994 nr 7 poz. 25 ze zm./ sędzia sądu rejonowego oraz sędzia sądu okręgowego nie może podejmować dodatkowego zatrudnienia bez uzyskania uprzedniej zgody prezesa właściwego sądu okręgowego; unormowanie to stosuje się odpowiednio do sędziów w stanie spoczynku /art. 68[3]/. Zatem należy zgodzić się ze skarżącym, że rozstrzygnięcie co do tego, czy wyrazić zgodę na dodatkowe zatrudnienie przez sędziego w stanie spoczynku ma charakter uznaniowy. Przepisy powyższej ustawy nie zawierają w tym zakresie jakichkolwiek wskazówek, jest jednak niewątpliwe, że znajduje tu zastosowanie zasada wyrażona w art. 7 Kpa. Wskazany wyżej przepis art. 7 Kpa wyznacza granice uznania administracyjnego, co oznacza, że organ administracji podejmując rozstrzygnięcie powinien uwzględnić interes społeczny i słuszny interes obywatela. Działając w ramach uznania administracyjnego, organ powinien wszechstronnie i dokładnie zbadać wszystkie okoliczności faktyczne, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy /art. 77 Kpa/. Z kolei kontrola legalności decyzji uznaniowych polega w szczególności na sprawdzeniu, czy jej wydanie poprzedzone było prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Natomiast sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje poza kontrolą sądu. Wybór taki, jak stwierdzono w wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 r. II SA 2875/1995, nie może być jednak dowolny, lecz musi wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Tymczasem zaskarżona uchwała, jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia 4 grudnia 2000 r., poza wskazaniem w swej treści przepisu stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięć, nie zawierają uzasadnienia, co pozostaje w sprzeczności z art. 107 par. 3 Kpa. Prowadzi to do sformułowania wniosku, że postępowanie poprzedzające ich wydanie nie odpowiada standardom określonym przepisami art. 7 i art. 77 Kpa, a w szczególności nie pozwala na zbadanie czy przy wydawaniu zaskarżonej uchwały spełniona została powinność uwzględnienia słusznego interesu strony, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny. Dopiero w odpowiedzi na skargę zawarto jedynie krótkie wyjaśnienie podstawy prawnej zaskarżonej uchwały. Jak to jednak już wielokrotnie i konsekwentnie podnoszono w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, odpowiedź na skargę nie może uzupełniać zaskarżonej decyzji przez zamieszczanie w tej odpowiedzi rozważań, ocen czy podstawy prawnej rozstrzygnięcia, które nie zostały zawarte, jak tego wymaga art. 107 par. 3 Kpa, w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji. Mając powyższe na uwadze i na mocy art. 22 ust. 1 i 2 pkt 3 cytowanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym orzeczono jak w sentencji.