SA/Rz 433/98

Naczelny Sąd Administracyjny (...) po rozpoznaniu 20 maja 1998 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej J. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rz. z 5 lutego 1998 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności par. 2 uchwały Rady Miejskiej J. z 30 grudnia 1997 r. (...) - oddala skargę. Zaskarżoną uchwałą nr V/355/98 z 5 lutego 1998 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rz. stwierdziło nieważność par. 2 uchwały nr L/491/97 Rady Miejskiej J. z 30 grudnia 1997 r. w sprawie zatwierdzenia przychodów i rozchodów Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej na rok 1998. Jako podstawę prawną powziętej uchwały wskazało art. 11 ust. 1 pkt 16 i art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych /Dz.U. nr 85 poz. 428 ze zm./ i par. 5 ust. 3 i 5 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 1992 r. w sprawie siedzib i zasięgu terytorialnego regionalnych izb obrachunkowych oraz szczegółowej organizacji izb i trybu postępowania /Dz.U. nr 94 poz. 463/. W uzasadnieniu uchwały przytoczono, że Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rz. uchwałą (...) z 21 stycznia 1998 r. wskazało Radzie Miejskiej nieprawidłowości, polegające na: a/ zobowiązaniu Zarządu Miasta do ustalenia szczegółowego wykazu zadań finansowych ze środków Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, w ramach sporządzonego planu, b/ zobowiązaniu Zarządu Miasta do opracowania układu wykonawczego funduszu na rok 1998 z dokładnością do paragrafów klasyfikacji budżetowej, c/ upoważnieniu Zarządu Miasta do dokonywania przesunięć między paragrafami. Jednocześnie Kolegium Izby wskazało sposób usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, przez uchylenie par. 2 ust. 1 - 3 przedmiotowej uchwały, w terminie do 2 lutego 1998 r. Rada Miejska J. wskazanych nieprawidłowości nie usunęła. W takim stanie rzeczy Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rz. podjęło uchwałę przedstawioną na wstępie. Zdaniem Kolegium, uchwała Rady Miejskiej J. nr L/491/97 z 30 grudnia 1997 r. narusza art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie terytorialnym w związku z art. 88h ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Rada Miejska założyła, że obowiązki nałożone na Zarząd Miasta mają charakter stanowiący w zakresie Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej /określenie przeznaczenia tych środków i zmiany ich przeznaczenia/. Zdaniem Kolegium, obowiązki tego rodzaju nie mogą być przeniesione na Zarząd Miasta, gdyż należą do właściwości Rady Miejskiej. Ponadto kompetencji Zarządu nie można domniemywać, lecz muszą one wynikać wprost z przepisów prawa. Nie ma przepisu ogólnego pozwalającego Radzie Miejskiej przekazywać swoje kompetencje na rzecz Zarządu, a w szczególności nie jest nim art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym. Ustawa o ochronie i kształtowaniu środowiska również nie daje Radzie takiej możliwości. Par. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 18 kwietnia 1991 r. w sprawie klasyfikacji dochodów i wydatków budżetowych oraz innych przychodów i rozchodów nie ma zastosowania do gminnego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej, ponieważ zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 9 ustawy Prawo budżetowe, a z art. 12 pkt 6 tej ustawy wynika, że przez fundusze celowe należy rozumieć państwowe fundusze celowe. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego gmina wniosła o uchylenie uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rz. (...) z 21 stycznia 1998 r. i na wstępie skargi przytoczyła tekst uchwały Rady Miejskiej J. nr L/491/97 z 30 grudnia 1997 r. o treści: "par. 1 - zatwierdza plan przychodów i rozchodów Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej na 1998 r. w brzmieniu stanowiącym załącznik nr 1 do niniejszej uchwały" "par. 2.1 - zobowiązuje się Zarząd Miasta J. do ustalenia szczegółowego wykazu zadań finansowanych ze środków Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w ramach sporządzonego planu. 2 - zobowiązuje się Zarząd Miasta J. do opracowania układu wykonawczego funduszu na 1998 rok z dokładnością do paragrafów klasyfikacji budżetowej, 3 - upoważnia się Zarząd Miasta J. do dokonywania przesunięć pomiędzy paragrafami". Następnie skarżąca gmina, po przedstawieniu stanowiska Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rz. zawartego w zaskarżonej uchwale, zarzuciła, iż jest ona bezzasadna. W motywach skargi podniesiono, że o naruszeniu wskazanych prze Kolegium RIO przepisów można by mówić jedynie wówczas, gdyby Kolegium stwierdziło także nieważność par. 1 uchwały Rady Miejskiej J. par. 2 uchwały Rady Miejskiej nie zawiera żadnych zapisów sprzecznych z treścią par. 1, a zwłaszcza nie zawiera upoważnienia dla Zarządu do zmiany zatwierdzonego przez Radę planu dochodów i wydatków. Podzieliła stanowisko Kolegium RIO, że przepisy prawa budżetowego nie mają zastosowania do gminnego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej, co w konsekwencji prowadziłoby do konkluzji, że w ogóle nie istnieje obowiązek opracowania układu wykonawczego tego funduszu z dokładnością do paragrafów klasyfikacji budżetowej. Nakładając taki obowiązek na Zarząd, Rada Miejska nie mogła zatem naruszyć obowiązków, które nie istnieją. Tak samo nie istnieje obowiązek ustalenia szczegółowego wykazu zadań finansowanych /ani finansowych/ ze środków tego funduszu. Art. 88h ust. 3 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska stanowi, że burmistrzowie, wójtowie i prezydenci miast co roku przedstawiają do zatwierdzenia radzie gminy projekt zestawienia przychodów i wydatków gminnego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej. O tym, jak ma wyglądać takie "zestawienie", jaką ma mieć formę i jaki stopień szczegółowości prawo milczy. Taka sytuacja oznacza swobodę gminy w określaniu tych szczegółów i zakwestionowany przez RIO par. 2 uchwały Rady Miejskiej tego właśnie dotyczy. Dokumenty, o których w nim mowa, nie są niezbędne zarówno do przyjęcia uchwały, jaki i jej wykonania. Jednak nie można odmówić Radzie Miejskiej prawa do nakładania na Zarząd różnych obowiązków w sytuacji, gdy sprawa dotyczy zadań gminy i nie należy do wyłącznej kompetencji Rady Miejskiej. Zaskarżona uchwała narusza konstytucyjną zasadę samodzielności gminy /art. 16 ust. 2 i art. 164 ust. Konstytucji/. Regionalna Izba Obrachunkowa w Rzeszowie wniosła o oddalenie skargi i w replice na podniesione w niej zarzuty wyjaśniła, że par. 1 uchwały Rady Miejskiej J. zatwierdzający plan przychodów i wydatków Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej na 1998 rok jest zgodny z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie terytorialnym w zw. z art. 88h ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, zatem nie było podstaw do stwierdzania jego nieważności. Uchwała obejmująca par. 1 wraz z załącznikiem nr 1 może być wykonywana. Tylko Rada Miejska może zmieniać zadania finansowane z Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, a także środki przeznaczone na ich realizację. Natomiast Zarząd takich zmian nie może dokonywać. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Od 10 października 1997 r. regionalne izby obrachunkowe są uprawnione do badania zgodności z prawem uchwał organów gmin w sprawach uchwalania planu dochodów i wydatków gminnego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej /art. 11 ust. 1 pkt 16 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych, w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 20 sierpnia 1997 r. o zmianie ustaw o regionalnych izbach obrachunkowych, o samorządzie terytorialnym oraz o finansowaniu gmin /Dz.U. nr 113 poz. 734/. Zakres wyłącznej właściwości rady gminy określa art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, który wymienia rodzajowo te sprawy /pkt 1-14/, zaś w pkt 15 stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należą także inne sprawy zastrzeżone w innych ustawach. Z przedmiotową sprawą wiąże się art. 88h ust. 3 i 6 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /t.j. Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196 ze zm./, który stanowi, że burmistrzowie i wójtowie co roku przedstawiają do zatwierdzenia radzie gminy zestawienie przychodów i wydatków gminnego funduszu ochrony środowiska, po czym zatwierdzone zestawienie ogłaszają w dostępnym miejscu, w sposób zwyczajowo przyjęty w danej gminie. Tekst wskazanego przepisu prowadzi więc do jednoznacznej konkluzji, iż zarząd gminy jest uprawniony tylko do sporządzenia projektu takiego zestawienia, w wybranej przez siebie formie, zaś z chwilą zatwierdzenia go przez radę gminy, nie jest już kompetentny do wprowadzania w nim zmian, nawet z upoważnienia rady, za czym przemawia ust. 6 powołanego przepisu. Oznacza to, że zatwierdzanie zestawienia przychodów i wydatków gminnego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej należy do wyłącznej właściwości rady gminy i o ewentualnych zmianach w takim zestawieniu może decydować tylko rada gminy. Przy takiej wykładni przepisów, par. 2 uchwały Rady Miejskiej J. nr L/491/97 z 30 grudnia 1997 r. rażąco narusza omówiony przepis, a zatem, zdaniem Sądu, Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rz. zasadnie stwierdziło jego nieważność. W skardze m. in. podniesiono, iż istnieje jakiś zasadniczy związek między par. 1 i par. 2 uchwały Rady Miejskiej J. Zdaniem Sądu, takiego związku nie ma, bowiem par. l, o treści: "zatwierdza plan przychodów i rozchodów Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej na 1998 rok w brzmieniu stanowiącym załącznik nr 1 do niniejszej uchwały", odpowiada wymogom przewidzianym w art. 88h ust. 3 cytowanej ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, co zresztą trafnie podniosła Regionalna Izba Obrachunkowa. Załącznik nr 1 do uchwały Rady Miejskiej J. zawiera zestawienie przychodów i rozchodów tego funduszu, przeto odpowiada wymogom prawa. Ma natomiast rację skarżąca gmina, iż przepisy prawa nie określają, jak ma wyglądać takie zestawienie, jaką powinno mieć formę i jaki stopień szczegółowości, ale taki stan rzeczy nie może prowadzić do wniosku, że rada gminy po zatwierdzeniu zestawienia dochodów i wydatków może upoważnić zarząd gminy do uszczegółowienia tego zestawienia. Jeżeli rada gminy uzna, że przedstawiony j ej do zatwierdzenia projekt zestawienia dochodów i wydatków nie ma odpowiedniej formy albo jest nie szczegółowy, może powstrzymać się od zatwierdzenia tego projektu i zlecić zarządowi gminy uzupełnienie go we wskazanym kierunku, ale, co trzeba podkreślić, może się to odbywać w fazie opracowywania projektu. Rada gminy może również na sesji sama uzupełnić przedstawiony jej projekt. Natomiast po jego zatwierdzeniu nie ma już możliwości korygowania takiego zestawienia przez zarząd gminy, gdyż prowadziłoby to do naruszenia wyłącznej właściwości rady gminy. W takiej sytuacji zarzut, iż zaskarżona uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rz. narusza konstytucyjną zasadę samodzielności gmin jest, zdaniem Sądu, nie do przyjęcia. Skoro zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem, należało skargę oddalić, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.