SA/Rz 69/02

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2002 r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy R. na uchwałę nr XVI/2700/2001 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rz. z dnia 11 grudnia 2001 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności par. 1, w par. 4 ust. 1 słów "opłaty targowej" oraz ust. 2 par. 4 uchwały nr XXVII/266/2001 Rady Miejskiej w R. z dnia 15 listopada 2001 r. - oddala skargę. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rz. uchwałą nr XVI/2700/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. stwierdziło nieważność par. 1, w par. 4 ust. 1 słów "opłaty targowej" oraz ust. 2 par. 4 uchwały nr XXVII/266/2001 Rady Miejskiej w R. z dnia 15 listopada 2001 r. w sprawie określenia wysokości stawek, zasad ustalania i poboru oraz terminów płatności opłat lokalnych. W uzasadnieniu uchwały podano, że par. 1 ust. 2 ww. uchwały Rady Miejskiej w R. ustalił, iż na wniosek osób i jednostek organizacyjnych dokonujących sprzedaży na targowiskach opłatę targową pobiera się z góry w formie abonamentów w wysokości określonej w uchwale. Uchwała w tej części jest sprzeczna z prawem. Zgodnie bowiem z art. 15 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. nr 9 poz. 31 ze zm./ obowiązek uiszczenia opłaty targowej ciąży na sprzedawcy dopiero w momencie, w którym dokonuje on sprzedaży na targowisku. Ustalenie opłaty w formie abonamentów pobieranych z góry powoduje, że sprzedawca jest zobowiązany do uiszczenia opłaty targowej przed powstaniem obowiązku uiszczenia tej opłaty. Za poparciem tego stanowiska przemawia również treść art. 19 pkt 1 lit. "a" cytowanej ustawy, z którego wynika, że rada gminy ma obowiązek ustalenia stawek dziennych opłaty targowej, w związku z czym nie może ustalić stawek opłaty targowej w formie abonamentów i żądać jej uiszczenia za pewien okres z góry ustalony. Sprzeczna z prawem jest również ta część uchwały, która zarządza pobór opłaty targowej w drodze inkasa /par. 4 ust. 1/ i zleca Zakładowi Gospodarki Komunalnej inkaso opłaty targowej na Miejskim Placu Targowym w R. i Placu Targowym w R. oraz Gminnej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska" na Giełdzie Zwierząt Rzeźnych i Hodowlanych. Z art. 15 ust. 1 cytowanej ustawy wynika, że opłatę targową pobiera się od osób fizycznych, osób prawnych oraz jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej dokonujących sprzedaży na targowiskach. Targowiskami są wszelkie miejsca, w których jest prowadzony handel /art. 15 ust. 2 cytowanej ustawy/, zatem przypisanie inkasentów do ściśle określonych targowisk, bez określenia inkasentów dla wszelkich innych miejsc, na których może być prowadzony handel, oznacza, że Rada Miejska w R. nie wypełniła obowiązku ustalenia inkasentów pobierających opłatę targową na terenie gminy. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Gmina R. wniosła o uchylenie powyższej uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rz. z powodu jej niezgodności z prawem w części dotyczącej stwierdzenia nieważności par. 1 ust. 1 i 3 oraz par. 4 ust. 1 i 2 uchwały nr XXVII/266/2001 Rady Miejskiej w R. z dnia 15 listopada 2001 r.. Skarżąca zarzuciła, że w rozstrzygnięciu nadzorczym Regionalna Izba Obrachunkowa w Rz. ograniczyła się do wykazania niezgodności z prawem ustalenia opłaty targowej w formie abonamentu, natomiast nie uzasadniła, dlaczego stwierdziła nieważność przepisu par. 1 ust. 1 i 3 uchwały. W par. 1 ust. 1 Rada Miejska określiła wysokość dziennych stawek opłaty targowej. Stawki te mieszczą się w granicach określonych w cytowanej ustawie o podatkach i opłatach lokalnych. Zdaniem skarżącej uznanie za niezgodne z prawem opłat abonamentowych nie pociąga za sobą automatycznego uznania za sprzeczny z prawem par. 1 ust. 1, w którym prawidłowo ustalono stawki dzienne. Brak uzasadnienia faktycznego i prawnego zarzuciła również skarżąca rozstrzygnięciu nadzorczemu Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rz. w części dotyczącej zwolnienia od opłaty targowej dla rolników. Zdaniem skarżącej do zwolnienia z opłaty targowej upoważniał ją przepis art. 19 pkt 3 cytowanej ustawy. Za bezzasadne uznała również skarżąca rozstrzygnięcie nadzorcze w części dotyczącej ustalenia inkasentów. Uchwałą nr XXXI/200/94 z dnia 11 lutego 1994 r. Rada Miejska w R. ustaliła na terenie gminy lokalizację trzech targowisk, na których jest dokonywany cały handel targowiskowy w gminie i te ustalenia są przez mieszkańców w pełni respektowane. Jeżeli nawet pozostawiono poza kompetencją ustalonych inkasentów inne miejsca, to są to miejsca, gdzie sprzedaż nie powinna być prowadzona, ponieważ w tym celu są urządzone targowiska. Sama tylko możliwość sprzedaży poza ustalonymi targowiskami nie przesądza naruszenia prawa przez ustalenie inkasentów na codziennie funkcjonujących targowiskach. Dodatkowo skarżąca zarzuciła niejednolite traktowanie podmiotów, bowiem Regionalna Izba Obrachunkowa w Rz. nie zakwestionowała prawidłowości uchwały Rady Miejskiej w N. z dnia 5 listopada 2001 r. /nr XXXVI/408/2001/ opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa P. 2001 nr 93 poz. 1618. W odpowiedzi na skargę Regionalna Izba Obrachunkowa w Rz. wniosła o jej oddalenie z przyczyn podanych w rozstrzygnięciu nadzorczym. Podniosła ponadto, że przez stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w R. w części dotyczącej stawek i inkasa uchwała ta stała się - w pozostałej części dotyczącej opłaty targowej - "niemożliwa do wprowadzenia do obrotu prawnego i do jej stosowania". Pozostałe uregulowania nie wyczerpywały nadto wszelkich kwestii związanych z opłatą targową, do których uregulowania Rada Miejska jest zobligowana na podstawie art. 19 cytowanej ustawy. Dodatkowo Regionalna Izba Obrachunkowa w Rz. zauważyła, że Rada Miejska w R. uchwałą nr XXVIII/273/2001 z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie ustalenia wysokości dziennych stawek opłaty targowej i zarządzenia poboru tej opłaty w drodze inkasa prawidłowo uregulowała problematykę opłaty targowej będącą przedmiotem skargi, co również przemawia za jej oddaleniem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, że zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Regionalna Izba Obrachunkowa w Rz. stwierdziła nieważność uchwały Rady Miejskiej w R. w części dotyczącej opłaty targowej. Uznała bowiem, czemu jednak dała wyraz dopiero w odpowiedzi na skargę, że regulacja ta była niekompletna, a ponadto wskutek zakwestionowania jej prawidłowości w części dotyczącej "stawek i inkasa" stała się niewykonalna. Sąd - co do zasady - podziela stanowisko Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rz., że regulacja obowiązku podatkowego z tytułu opłaty targowej winna być kompletna i nadająca się do wykonania, a zatem zakwestionowanie w całości regulacji dotyczącej instytucji opłaty targowej w sytuacji, gdy wadliwość dotyczy pewnych tylko elementów konstrukcyjnych opłaty targowej, jest dopuszczalne. Z mocy art. 19 cytowanej ustawy rada gminy została upoważniona do określenia zasad ustalania i poboru oraz terminów płatności, a także wysokości stawek opłaty targowej, w tym dziennych stawek tej opłaty w kwocie nie wyższej niż 527,96 zł, poboru tej opłaty w drodze inkasa oraz określenia inkasentów i wysokości wynagrodzenia za inkaso, a także zwolnień od opłaty targowej innych niż przewidziane w ustawie. W uchwale będącej przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Rada Gminy ustaliła możliwość pobierania opłaty targowej - na wniosek osób i jednostek organizacyjnych dokonujących sprzedaży na targowiskach - w formie opłaty abonamentowej. Jest to w ocenie Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rz. rozwiązanie wadliwe, powoduje bowiem, że sprzedawca jest zobowiązany do uiszczenia opłaty targowej przed powstaniem zobowiązania z tytułu tej opłaty targowej. Zdaniem Sądu stanowisko organu nadzorczego jest prawidłowe, obowiązek uiszczenia opłaty targowej powstaje bowiem wraz z dokonywaniem sprzedaży na targowisku. Pobieranie opłaty targowej za okres, który jeszcze nie upłynął, oznacza pobieranie należności podatkowej, mimo że obowiązek podatkowy w danym podatku jeszcze nie powstał. Nie można bowiem żądać zapłaty należności podatkowej bez uprzedniego powstania zobowiązania podatkowego. Powyższą argumentację potwierdza brzmienie art. 19 pkt 1 lit. "a" cytowanej ustawy, z którego wyraźnie wynika dopuszczalność ustalenia tych "dziennych stawek opłaty targowej", nie zaś skumulowanej stawki miesięcznej w postaci abonamentowej. Prawidłowe jest również stanowisko organu nadzorczego w kwestii określenia przez Radę Gminy R. inkasentów uprawnionych do poboru opłaty targowej. Zgodnie z art. 15 ust. 1 cytowanej ustawy opłatę targową pobiera się od osób fizycznych i jednostek organizacyjnych dokonujących sprzedaży na targowiskach. Natomiast targowiskiem - zgodnie z ust. 2 art. 15 - są wszelkie miejsca, w których jest prowadzony handel. Bez znaczenia jest zatem podniesiona w skardze okoliczność, że lokalizację przedmiotowych targowisk określiła uchwała Rady Miejskiej w R. z dnia 11 lutego 1994 r. Artykuł 15 ust. 2 cytowanej ustawy posługuje się szerokim pojęciem targowiska, dla którego istotne jest jedynie prowadzenie sprzedaży określonego charakteru, natomiast nie ma znaczenia fakt, w jakim miejscu sprzedaż ta jest dokonywana /zob. wyrok TK z dnia 14 września 2001 r., SK 11/00 - OTK 2001 nr 6 poz. 166/. Zarządzając zatem pobór opłaty targowej w formie inkasa, Rada Gminy w R. winna określić inkasentów, którzy byliby uprawnieni do poboru opłaty targowej na targowiskach - w rozumieniu art. 15 ust. 2 cytowanej ustawy -nie zaś na indywidualnie wskazanych targowiskach. Nie budzi wątpliwości Sądu, że Rada Gminy w R. wskazała inkasentów, z tym jednak że upoważniła ich do poboru opłaty targowej na wyraźnie wskazanym targowisku. W tej sytuacji Sąd podziela stanowisko organu nadzorczego, że powyższa regulacja nie jest pełna, nie wskazała bowiem inkasentów uprawnionych do pobierania opłaty targowej w innych miejscach, niż wymienione targowiska. Oznacza to, że Rada Gminy w R. nie określiła w sposób prawidłowy zasad poboru opłaty targowej w drodze inkasa. Stwierdzone przez organ nadzorczy uchybienia w uchwale Rady Gminy w R. odnośnie do opłaty targowej upoważniały ten organ do zakwestionowania całej regulacji dotyczącej opłaty targowej. Na marginesie Sąd zauważa, że przedmiotem kontroli jest wyłącznie zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, a fakt, iż nie została zakwestionowana uchwała innej rady miejskiej, która w podobny sposób regulowała instytucję opłaty jest - aczkolwiek naganny - poza oceną Sądu. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzekł jak w sentencji.