SA/Sz 1024/99

Dla oceny, komu przysługuje uprawnienie do wycinania trzciny, a co za tym idzie, komu powinno być udzielone w tym zakresie pozwolenie wodnoprawne, istotne znaczenie ma treść umowy dzierżawy. Przedsiębiorstwo rybackie zawarto z Agencją Własności Rolnej Skarbu Państwa /AWRSP/ umowę dzierżawy jezior do celów rybackich. AWRSP wystąpiła do starosty o pozwolenie wodnoprawne na wycinanie trzciny jeziornej na pięciu jeziorach. Starosta odmówił argumentując, że ze względu na postanowienia umowy dzierżawy pozwolenie zostanie udzielone dzierżawcy, który również o takie pozwolenie wystąpił. W odwołaniu od decyzji AWRSP zarzuciła błędne przyjęcie, że z umowy dzierżawy wynika, iż dzierżawcy przysługuje prawo do pozyskiwania trzciny. Przeznaczając jeziora do dzierżawy brano pod uwagę wyłącznie ich rybackie wykorzystanie, od tego również określony został czynsz dzierżawny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze /SKO/ uchyliło decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania uznając, że skoro zapisy umowy dzierżawy są niejasne, pozwolenie wodnoprawne na wycinanie trzciny należało wydać właścicielowi nieruchomości, a sprawę niejasnych zapisów umowy dzierżawy pozostawić stronom do dochodzenia na drodze cywilnoprawnej. W skardze do NSA przedsiębiorstwo rybackie zarzuciło błędne uznanie, że organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego nie jest uprawniony do wykładni umowy dzierżawy gospodarstwa rybackiego i w oparciu o tę wykładnię ustalenia, komu przysługuje prawo do pozyskiwania trzciny. NSA skargę oddalił. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wycinanie trzciny w zakresie przekraczającym powszechne i zwykłe korzystanie z wód stosownie do treści art. 53 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230 ze zm./ wymaga pozwolenia wodnoprawnego. Prawo wodne nie określa wprost, na rzecz kogo takie pozwolenie powinno być wydane. Brak również tego określenia przy regulacji dotyczącej szczególnego korzystania z wód. Pozwolenie wodnoprawne może być udzielone zakładowi bądź właścicielowi gruntu. Nie powinno budzić wątpliwości, że dzierżawca jeziora służącego celom rybackim, a wchodzącego w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, jest uprawniony do rybactwa na tym jeziorze. Mamy bowiem w tym przypadku do czynienia z dzierżawą zorganizowanej całości gospodarczej w rozumieniu art. 55[3] Kc, a więc także z prawami i obowiązkami związanymi z prowadzeniem w tym przypadku gospodarstwa rybackiego. Wycinanie trzciny jest inną formą szczególnego korzystania z wód, co wyraźnie wynika z wyodrębnienia obu tych form korzystania w art. 53 ust. 2 Prawa wodnego. Dla oceny zatem, komu przysługuje uprawnienie do wycinania trzciny, a co za tym idzie komu powinno być udzielone w tym zakresie pozwolenie wodnoprawne, istotne znaczenie ma treść umowy dzierżawy zawartej między AWRSP a skarżącym. Postanowienia tej umowy nasuwają wątpliwości co do tego, komu przynależne są pożytki. Spory co do wykładni umowy cywilnoprawnej, a taką bez wątpienia jest umowa dzierżawy gospodarstwa rybackiego zawarta przez skarżącego z AWRSP, nie mogą być, jak słusznie przyjęło SKO, rozstrzygane w drodze administracyjnej, są to bowiem spory cywilne, które powinien rozstrzygać sąd powszechny. W takiej sytuacji, skoro rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd, organ administracji powinien skorzystać z możliwości określonej w art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa i zawiesić postępowanie. Zaskarżona decyzja, aczkolwiek z nieco innych przyczyn, w rezultacie odpowiada prawu. Glosa Wojciecha Radeckiego. Wprawdzie wyrok zapadł na gruncie już nieobowiązujących przepisów, ale problemy prawne w nim rozważane zachowują aktualność w obowiązującym stanie prawnym, co uzasadnia bliższe zajęcie się nimi. Ustawą z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa /t.j. Dz.U. 2001 nr 57 poz. 603 ze zm./ przejęto rybackie gospodarstwa jeziorowe b. państwowych gospodarstw rybackich do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa i powierzono gospodarowanie tym zasobem AWRSP jako instytucji powierniczej. W odniesieniu do jezior przepływowych /wody tych jezior stanowiły i stanowią własność państwa, a używając dzisiejszego nazewnictwa - własność Skarbu Państwa/ podstawową formą ich zagospodarowania była /i jest/ dzierżawa. Po pewnym okresie sporów w kwestii, co tu właściwie jest przedmiotem dzierżawy /woda, woda wraz z gruntem, a może samo prawo połowu/, utrwaliło się stanowisko, które przyjął także NSA w głosowanym wyroku, że takim przedmiotem jest gospodarstwo rolne w rozumieniu art. 55[3] Kc, tj. grunty rolne /z art. 46[1] Kc wiemy, gruntami rolnymi są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie m.in. produkcji rybnej/ wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami i obowiązkami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Trafnie też NSA przyjął, że "uprawnionym do rybactwa" - w rozumieniu ustawy z dnia 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym /t.j. Dz.U. 1999 nr 66 poz. 750 ze zm./ - jest nie AWRSP, lecz właśnie dzierżawca jeziora służącego celom rybackim /ściślej - gospodarstwa rybackiego/, który z AWRSP zawarł umowę dzierżawy. Problem prawny polega na tym, czy z tytułu umowy dzierżawy gospodarstwa rybackiego dzierżawca jest tym samym uprawniony do pozyskiwania trzciny z jeziora, przy czym to jego ewentualne uprawnienie musiałoby znaleźć oparcie nie tylko w samej umowie dzierżawy, ale także w stosownym pozwoleniu administracyjnym. Rozważmy to zagadnienie bliżej na tle dziś obowiązujących przepisów. Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne /Dz.U. nr 115 poz. 1229 ze zm./ utrzymuje znany poprzednim przepisom trójpodział korzystania z wód na powszechne, zwykłe i szczególne. Z art. 34 ust. 3 pkt 2 wiemy, że powszechne korzystanie z wód nie obejmuje wycinania roślin z wód lub brzegu. Ponieważ na jeziorze przepływowym nie wchodzi w rachubę zwykłe korzystanie z wód, przeto wycinanie roślin /a więc także trzciny/ musi być korzystaniem szczególnym, co zresztą znalazło potwierdzenie w art. 37 pkt 7 Prawa wodnego. Ten sam artykuł w pkt 8 zalicza rybackie korzystanie ze śródlądowych wód powierzchniowych do korzystania szczególnego. Zasadą przyjętą w art. 122 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego jest, że szczególne korzystanie z wód wymaga pozwolenia wodnoprawnego, ale od tej zasady wyjątki przewiduje art. 124, który zwalnia z obowiązku posiadania takiego pozwolenia: - wycinanie roślin, ale tylko w związku z utrzymywaniem wód, szlaków żeglownych oraz remontem urządzeń wodnych /pkt 3/, - rybackie korzystanie ze śródlądowych wód powierzchniowych /pkt 7/. Z takiego ujęcia przepisów wynika, że wycinanie trzciny - jeżeli nie służy utrzymywaniu wód, szlaków żeglownych ani remontowi urządzeń wodnych -zawsze wymaga pozwolenia wodnoprawnego, natomiast rybackie korzystanie ze śródlądowych wód powierzchniowych nigdy takiego pozwolenia nie wymaga. Zostało ono bowiem zastąpione instrumentem cywilnoprawnym w postaci umowy o użytkowanie obwodu rybackiego /art. 13 Prawa wodnego/, z tym że jeśli chodzi o jeziora wykorzystywane do celów rybackich art. 217 ust. 5 i 6 Prawa wodnego jeszcze przez okres 10 lat utrzymują uprawnienia AWRSP. Nadal przeto źródłem uprawnień do rybactwa na takich jeziorach jest z reguły umowa dzierżawy z AWRSP. Powstają dwa pytania: - cywilistyczne: czy umowa dzierżawy gospodarstwa rybackiego obejmuje pozyskiwanie trzciny? - administracyjne: czy dzierżawca gospodarstwa rybackiego ma publicznoprawne roszczenie o udzielenie mu pozwolenia wodnoprawnego na pozyskiwanie trzciny? Przystępując do rozważenia pierwszego z postawionych pytań zatrzymajmy się nad zamieszczoną w art. 693 par. 1 Kc definicją dzierżawy. Powołany przepis stanowi: Przez umowę dzierżawy wydzierżawiający zobowiązuje się oddać dzierżawcy rzecz do używania i pobierania pożytków przez czas oznaczony lub nieoznaczony, a dzierżawca zobowiązuje się płacić wydzierżawiającemu umówiony czynsz. Według art. 709 Kc przepisy o dzierżawie rzeczy stosuje się odpowiednio do dzierżawy praw. Jeżeli przyjmujemy, że przedmiotem dzierżawy rybackiej jest zorganizowana całość gospodarcza /art. 55[1] Kc/, to konsekwentnie trzeba przyjąć, że w skład przedmiotu dzierżawy wchodzi jezioro wraz z gruntem pod wodą i porastającą ten grunt trzciną, trzcina bowiem jest rośliną, rośliny zaś są częściami składowymi rzeczy /art. 48 Kc/. Odłączone od rzeczy części składowe są pożytkami naturalnymi rzeczy, o ile według zasad prawidłowej gospodarki stanowią normalny dochód z rzeczy /art. 53 par. 1 Kc/. Zdaje się przeto nie budzić wątpliwości, że z tytułu dzierżawy jeziorowego gospodarstwa rybackiego dzierżawca jest uprawniony do pozyskiwania trzciny. Może być jednak inaczej, zauważmy bowiem, że zgodnie z art. 47 par. 1 Kc część składowa rzeczy nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych, dzierżawa zaś nie jest prawem rzeczowym, lecz prawem obligacyjnym. Nie ma zatem przeszkód, aby strony, tj. AWRSP i dzierżawca jeziorowego gospodarstwa rybackiego umówiły się inaczej, że pozyskiwanie trzciny nie będzie objęte przedmiotem umowy dzierżawy. Zrozumiałe jest, że wyłączenie pozyskiwania trzciny z ram dzierżawy znajdzie swoje odzwierciedlenie w wysokości czynszu dzierżawnego. Sądzę jednak, że jeżeli w umowie takiego zastrzeżenia nie ma, to sama umowa dzierżawy jest cywilistycznym tytułem prawnym także do pozyskiwania trzciny. Inaczej mówiąc, zawarcie umowy dzierżawy jeziorowego gospodarstwa rybackiego stwarza domniemanie, że od strony cywilistycznej dzierżawca może także pozyskiwać trzcinę. Ale tytuł cywilistyczny nie uprawnia jeszcze do pozyskiwania trzciny, ponieważ potrzebne jest dodatkowo pozwolenie wodnoprawne, skoro pozyskiwanie trzciny jest szczególnym korzystaniem z wód. Jeżeli umowa dzierżawy jeziorowego gospodarstwa rybackiego nie wyłącza pozyskiwania trzciny, to takie pozwolenie wodnoprawne może otrzymać albo dzierżawca, albo nikt. Dopiero jeżeli dzierżawca nie ma zamiaru ubiegać się o pozwolenie, wtedy może je otrzymać inny podmiot. Oczywiste jest, że w postępowaniu administracyjnym o udzielenie innemu podmiotowi pozwolenia wodnoprawnego na pozyskiwanie trzciny dzierżawca będzie stroną jako mający interes prawny w takim ukształtowaniu warunków owego pozwolenia, aby jego interesy rybackie najmniej na tym ucierpiały. W ten sposób dochodzimy do podstawowej tezy proceduralnej, którą wyraził NSA w głosowanym wyroku, że jeżeli istnieje spór co do tego, czy umowa dzierżawy objęła czy nie objęła pozyskiwania trzciny, to organ administracji wydający pozwolenie wodnoprawne na pozyskiwanie trzciny nie może sam takiego sporu rozstrzygnąć, inaczej mówiąc nie może sam zinterpretować umowy dzierżawy, lecz musi odesłać strony na drogę procesu cywilnego o ustalenie treści umowy dzierżawy. Do czasu wydania przez sąd cywilny prawomocnego wyroku postępowanie administracyjne powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa - rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd. Ta teza NSA może jednak budzić pewne wątpliwości, warianty procesowe mogą bowiem być różne. Akurat w sprawie będącej przedmiotem głosowanego wyroku sytuacja była dość klarowna: o pozwolenie wodnoprawne na pozyskiwanie trzciny wystąpiły strony umowy dzierżawy, tj. AWRSP /wydzierżawiający/ i przedsiębiorstwo rybackie /dzierżawca/. Być może w tej sytuacji orzeczenie jest trafne. Ale załóżmy, że o pozwolenie występują przedsiębiorstwo rybackie i osoba trzecia. Starosta ma wątpliwości, czy umowa dzierżawy wyłączyła pozyskiwanie trzciny przez dzierżawcę czy nie wyłączyła. Jeżeli pójdziemy linią rozumowania przedstawioną przez NSA, to musimy zapytać, kto będzie stroną w postępowaniu cywilnym przed sądem o ustalenie treści umowy. Przecież nie AWRSP, która nie jest zainteresowana w ustaleniu treści umowy. Dlatego teza procesowa wyrażona w głosowanym wyroku wydaje się sformułowana zbyt kategorycznie. W tym drugim wariancie byłbym jednak skłonny utrzymywać, że starosta może samodzielnie dokonać wykładni umowy dzierżawy w postępowaniu administracyjnym o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na pozyskiwanie trzciny.