SA/Sz 1548/95

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 22 maja 1996 r. sprawy ze skargi G.S. "Samopomoc Chłopska" w D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 17 lutego 1995 r. w przedmiocie odmowy orzeczenia o wygaśnięciu prawa użytkowania nieruchomości zabudowanej I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Miasta D. z dnia 2 grudnia 1994 r.; II. zasadził na rzecz G.S. "Samopomoc Chłopska" w D. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. kwotę 10 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpatrzeniu odwołania G.S. "Samopomoc Chłopska" w D. od decyzji Zarządu Miasta w D. z dnia 2 grudnia 1994 r. odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia prawa użytkowania nieruchomości zabudowanej położonej w D. przy ul. W. 60 - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Powołując się na art. 35 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ organ odwoławczy stwierdził, iż przepis ten daje legitymację Zarządowi Miasta do przejęcia terenu będącego przedmiotem odwołania w przypadku stwierdzenia przez Zarząd Miasta, że teren ten jest całkowicie lub częściowo zbędny zarządcy czy też jest wykorzystywany niezgodnie z jego przeznaczeniem. Zarząd Miasta uznał, że grunt zabudowany budynkiem jest obciążony 3 umowami najmu na lokale mieszkalne i 2 umowami na lokale użytkowe. W związku z tym nie jest zainteresowany przejęciem tej nieruchomości. Stanowisko to Kolegium uznało za prawidłowe i zgodne z prawem, informując jednocześnie, że ustawa z dnia 12 października 1994 r. o zasadach przekazywania zakładowych budynków mieszkalnych przez przedsiębiorstwa państwowe /Dz.U. nr 119 poz. 567/ uregulowała zasady i tryb przekazywania przez te przedsiębiorstwa gminom lub innym osobom prawnym gruntów zabudowanych budynkami mieszkalnymi wraz z towarzyszącymi obiektami infrastruktury technicznej i społecznej. Ustawa ta nie ma zastosowania do nieruchomości oddanych w użytkowanie osób prawnych. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego GS "Samopomoc Chłopska" w D. wniosła o uchylenie powyższej decyzji jako wydanej z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W skardze wyjaśnia się, że Spółdzielnia użytkuje budynek położony w D. przy ul. W. 60 od lat sześćdziesiątych. W budynku tym już w chwili przekazania go Spółdzielni wyodrębnione były lokale użytkowe /piekarnia/ oraz lokale mieszkalne. Przez cały ten okres Spółdzielnia ponosiła cały ciężar utrzymania przedmiotowego budynku. Dokonywała również napraw i innych nakładów przekraczających zwykłe korzystanie z rzeczy. Obecnie budynek ten jest Spółdzielni zbędny, albowiem wybudowała nową piekarnię. Opierając się na postanowieniach ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, Spółdzielnia podjęła starania o uporządkowanie stanu prawnego nieruchomości pozostających w jej władaniu. Wystąpiła więc do Zarządu Miasta D. z wykazem nieruchomości, które zamierzała przejąć. Wniosła również o wygaszenie prawa użytkowania nieruchomości przy ul. W. 60 jako zbędnej. Zdaniem skarżącej przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości daje Spółdzielni uprawnienie do występowania wobec gmin z roszczeniami o przekazanie na jej rzecz w użytkowanie wieczyste lub na własność nieruchomości pozostających dotychczas w ich władaniu na podstawie decyzji administracyjnej lub bez tytułu prawnego. Termin do występowania z powyższymi roszczeniami upłynął 31 grudnia 1995 r. Przepisy wskazanych w skardze ustaw nie dają gminom prawa do odmowy przejęcia nieruchomości stanowiących ich własność, a pozostających we władaniu spółdzielni, wobec których spółdzielnia do 31 grudnia 1995 r. nie wniosła roszczenia o przekazanie w użytkowanie wieczyste lub na własność. Dalsze ich użytkowanie przez Spółdzielnie wynikać może z umów cywilnoprawnych. Powoływanie się przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji na przepisy ustawy z dnia 12 października 1994 r. o zasadach przekazywania zakładowych budynków mieszkalnych jest w tym przypadku nieuzasadnione i nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie - podtrzymując swe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należy uznać za zasadną. Zgodnie z art. 2 ust. 8 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464 ze zm./ - w stosunku do użytkowania, o którym mowa w ust. 4 i 5 tego przepisu, stosuje się przepisy dotyczące zarządu. W sprawie mają przeto zastosowanie art. 35 i art. 36 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./. Zgodnie z art. 36 tej ustawy jednostka, w której użytkowaniu - zgodnie z tymi przepisami - znajduje się nieruchomość, jest obowiązana zgłosić odpowiednio zarządowi gminy wniosek o przejęcie w całości lub części nieruchomości, które stały się dla niej zbędne. Obowiązek ten skarżąca spółdzielnia spełniła. Kwestią sporną natomiast jest treść normatywna art. 35 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis ten stanowi, iż zarząd gminy /w odniesieniu do gruntów stanowiących własność gminy/ może orzec o wygaśnięciu zarządu ustanowionego na okres nie oznaczony lub przed upływem czasu, na który został ustanowiony, m.in. w razie stwierdzenia, iż nieruchomość jest w całości lub części zbędna zarządcy bądź jest wykorzystywana niezgodnie z jej przeznaczeniem /lub zaistnienie przesłanek określonych w pkt 2 i 3 tego przepisu/. Spór dotyczy funkcji, jaką w tym przepisie pełni wyrażenie modalne "może" i jego roli w kształtowaniu treści normy prawnej. Wyrażenie to w powołanym przepisie oznacza, że rozstrzygnięcie w takiej sprawie leży w sferze uznania administracyjnego. Jednakże zakres swobody organu administracji, wynikający z przepisów prawa administracyjnego, jest ograniczony ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego określonymi w art. 7 i innych przepisach Kpa. Organ administracji, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujący uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany - zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 Kpa - załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem strony, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i nie przekracza to możliwości organu, wynikających z przyznanych mu uprawnień. Z przepisu tego /art. 7 Kpa/ można wyprowadzić wniosek o domniemaniu pozytywnego rozstrzygnięcia danej kwestii. Artykuł 35 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami daje więc organowi możliwość wygaszenia zarządu /użytkowania/ nieruchomością w razie stwierdzenia - we własnym zakresie - że nieruchomość ta jest w całości lub w części zbędna zarządcy, przy czym organowi ustawodawca pozostawia swobodę skorzystania z tej możliwości. Inaczej jednak przedstawia się sytuacja, gdy zarządca /użytkownik/ sam oświadcza, iż przekazana mu w zarząd /użytkowanie/ nieruchomość jest mu zbędna i nie jest lub nie może być wykorzystywana w ustalonym w decyzji o przekazaniu celu oraz zwraca się do tego organu o wygaszenie użytkowania. Mając na względzie tak treść art. 7 Kpa, jak i okoliczność, że art. 35 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami wyraża zasadę uznania ograniczonego, albowiem określa przesłanki wygaśnięcia zarządu /użytkowania/, uznać należy, że granice uznania administracyjnego, przysługującego organom rozstrzygającym o wygaśnięciu prawa użytkowania /zarządu/, wyznaczają względy celowościowe, a w szczególności zasady racjonalnego gospodarowania daną nieruchomością. Należy z tego wysnuć wniosek, iż organ administracji /zarząd gminy w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy/ ma obowiązek wygaszania zarządu /użytkowania/, jeśli zarządca /użytkownik/ złoży taki wniosek z jednoczesnym oświadczeniem, że danej nieruchomości nie wykorzystuje już zgodnie z przeznaczeniem i jest dla niego zbędna. Zarząd /użytkowanie/ bowiem nie może być wykonywany wbrew woli, możliwościom oraz potrzebom zainteresowanej jednostki /zarządcy lub użytkownika/. Wnioski wyprowadzone na podstawie przedstawionej analizy stanu prawnego doprowadziły skład orzekający w niniejszej sprawie do zajęcia odmiennego stanowiska niż wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach SA/Wr 1064/87 /ONSA 1988 Nr 2 poz. 61/ oraz SA/Ł 841/94 /nie publikowane/. Z powyższych względów Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 35 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz art. 7 Kpa. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 207 par. 2 pkt 1 i 3 oraz art. 208 Kpa w związku z art. 68 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym orzekł jak w sentencji.