SA/Sz 1575/98

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu przy udziale Prokuratora Okręgowego Barbary Rz. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Ekologicznego "E." w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sz. z dnia 5 sierpnia 1998 r. (...) w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ś. z dnia 12 czerwca 1998 r. (...); (...). Prezydenta Miasta Ś. decyzją (...) z dnia 12 czerwca 1998 r. (...) na podstawie art. 1 ust. 2, art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 1, 3 i 4, art. 42 i art. 46 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./, art. 104 i art. 107 Kpa oraz na podstawie: - Ustaleń miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Ś., zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej w Ś. (...) z dnia 9.12.1994 r. /Dz. Urzędowy Województwa Sz. nr 16 poz. 162 z dnia 16 grudnia 1994 r./; - Postanowienia Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 14.05.1998 r. (...); - Postanowienia Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 4.05.1998 r. (...); - Postanowienia Urzędu Morskiego w Sz. z dnia 25.02.1998 r. (...) oraz pisma z dnia 17.04.1998 r. (...); - Postanowienia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 25.05.1998 r. (...); ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla PP S.A. Sz. ul. Ł. 16 dla inwestycji polegającej na: "Adaptacji istniejącej bazy paliw płynnych /uprzednio użytkowanej przez JAR/ położonej we wschodniej części wyspy Uznam nad cieśniną Ś., na obrzeżu kompleksu portowego w południowej części miasta Ś./ obr. ewiden. nr 10 działka nr 209/2/, na cele składowania paliw płynnych z ograniczeniem wielkości ich składowania, do obecnych możliwości, z jednoczesną funkcją tych składów jako obsługą w paliwa płynne taboru pływającego w portach Ś. i Sz. - z wykluczeniem transportu drogą lądową". (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia 5 sierpnia 1998 r. utrzymało w mocy zaskarżoną odwołaniem Stowarzyszenia Ekologicznego "E." w M. powyższą decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało się na zgodność zamierzonej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co stosownie do przepisu art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zobowiązywało właściwy organ do pozytywnego ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. (...) Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Stowarzyszenie Ekologiczne "E." w M., które wniosło o uchylenie decyzji organów obu instancji. (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sz. wniosło o oddalenie skargi. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Sz. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania "PP" Spółka Akcyjna w Sz. wniósł o oddalenie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ kognicja tego Sądu ogranicza się do badania legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej tj. oceny jej zgodności z prawem zarówno prawem materialnym jak i przepisami dotyczącymi postępowania administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie, dotyczącej skargi na decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przedmiotem sporu jest ocena, czy wyrażona w tej decyzji pozytywna opinia organu samorządowego w kwestii "adaptacji istniejącej bazy paliw płynnych /uprzednio użytkowanej przez Jednostki Armii Radzieckiej/ położonej we wschodniej części wyspy Uznam nad cieśniną Ś., na obrzeżu kompleksu portowego w południowej części miasta Ś. /obręb ewidencyjny nr 10 działka 209/2 na cele składowania paliw płynnych z ograniczeniem wielkości ich składowania, do obecnych możliwości, z jednoczesną funkcją tych składów jako obsługą w paliwa płynne taboru pływającego" w portach Ś. i Sz. - z wykluczeniem transportu drogą lądową, zgodna jest z treścią art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności czy zgodna jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Rozważając tę kwestię należy mieć na uwadze również wynikającą z przepisów ustawy funkcji decyzji dotyczącej warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Stanowi ona - zgodnie z art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - skonkretyzowanie planu w odniesieniu do zamierzonego celu inwestycyjnego lub sposobu wykorzystania gruntu. Sporna działka oznaczona nr 209/2 należąca do inwestora "P.-P." Spółki Akcyjnej z siedzibą w Sz. znajduje się na terenie miasta Ś. Podstawę prawną decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi więc miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Ś. W dacie orzekania w niniejszej sprawie obowiązywał miejscowy plan ogólny zagospodarowania miasta Ś. zatwierdzony uchwałą (...) Rady Miejskiej w Ś. z dnia 19 grudnia 1994 r. Plan ten przewidywał uchwalenie szczegółowych planów zagospodarowania przestrzennego między innymi dla obszaru obejmującego działkę nr 209/2 obręb 10, ale tego nie uczyniono wiążące są więc w sprawie ustalenia dokonane w planie ogólnym. W rozpoznawanej sprawie rozważania należy rozpocząć od przedstawienia istotnych dla meritum sprawy zapisów planu ogólnego z dnia 9 grudnia 1994 r. Z zapisów tego planu wynika, że teren na którym ma być zrealizowana planowana inwestycja oznaczony jest w części ustaleń podstawowych w zakresie przestrzennym symbolem "K" jako jednostka strukturalna "terenów obsługi miasta" o zapisie "adaptację na cele składowe obecnych baz paliw płynnych, w tym na składowanie paliw" natomiast w zakresie ustaleń szczegółowych planu symbolem K13TH jako "teren portu, użytkowany uprzednio przez J.A.R. Podtrzymuje się istniejącą funkcję portową terenu". Ewentualnego doprecyzowania zapisów dotyczących przedmiotowego terenu wynikających z ustaleń podstawowych i szczególnych planu należy w ocenie Sądu poszukiwać w ustaleniach ogólnych planu w pkt 2.4.3 lit. "e", który ogranicza funkcję składową baz paliw płynnych tylko i wyłącznie do obsługi w paliwa płynne taboru pływającego w portach Ś. i Sz. Pełny zapis ma bowiem następujące brzmienie "ogranicza się wielkość składowania paliw płynnych w oparciu o urządzenia po Jednostkach Armii Radzieckiej i Marynarki Wojennej do wielkości obecnych możliwości składowania paliw z funkcją tych składów jako obsługi w paliwa płynne taboru pływającego w portach Ś. i Sz. Zwiększenie obrotu możliwe jest poprzez połączenie rurociągowe z półwyspem Warszów bazy paliw z urządzeniami załadunkowymi na transport lądowy". Do tych zapisów planu organy obu instancji nie ustosunkowały się - co w ocenie Sądu ma w sprawie istotne znaczenie. Powyższe zapisy planu określają teren inwestycji jako teren portu ze wszystkim wynikającymi z tego zapisu konsekwencjami i nie naruszają wbrew zarzutom strony skarżącej wiodącej funkcji rozwoju miasta Ś. Wiodącą funkcją rozwoju miasta jest nie tylko lecznictwo uzdrowiskowe, wypoczynek, turystyka, ale również gospodarka morska, komunikacja i transport. Reasumując należy stwierdzić, co do zasady, że planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Cytowany zapis pkt 2.4.3 lit. "e" ustaleń ogólnych planu oznacza, że wyłączną funkcją ewentualnego składu paliw płynnych może być obsługa jednostek pływających - taboru pływającego w portach Sz. i Ś. Organy obu instancji wbrew obowiązkom wynikającym z art. 7, art. 77 Kpa nie wyjaśniły jakie jednostki /tabor/ pływają po portach Sz. i Ś. i jaki rodzaj paliwa płynnego eksploatują. Brak ustaleń w tym zakresie uniemożliwia kontrolę zaskarżonej decyzji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i skutkuje jej uchylenie. Konieczność wyjaśnienia powyższych kwestii wynika wprost z treści art. 41 ust. 2 pkt 2 oraz art. 42 ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, które nakazują określić rodzaj inwestycji przez wymienienie charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu i jej funkcji, a ponadto charakterystycznych parametrów technicznych planowanej inwestycji, a do takich zaliczyć należy ogólną charakterystykę inwestycji. Winna ona zawierać planowany obrót ilościowy bazy ze wskazaniem gatunków paliwa, które będą składowane i ilościowych proporcji poszczególnych gatunków paliwa. Na tym etapie starań o realizację zamierzenia inwestycyjnego organ jest zobowiązany maksymalnie szeroko określić możliwości inwestowania, oczywiście uwzględniając warunki wynikające z planu miejscowego i przepisów szczególnych. Tak wytyczone podstawowe kierunki ukształtowania projektowanej inwestycji podlegać będą szczegółowym ustaleniom przewidzianym w prawie budowlanym i w przepisach o warunkach technicznych w sposób wiążący projektanta obiektu budowlanego jak również organ wydający decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Sporną inwestycję zaliczyć należy do inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi stosownie do treści rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymogami, jakim powinny odpowiadać i ocenę oddziaływania na środowisko tych inwestycji /Dz.U. nr 93 poz. 589/. I w przypadku inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia lub mogących pogorszyć stan środowiska albo lokalizowanych w miejscowościach uzdrowiskowych lub na obszarach objętych ochroną konserwatorską oraz w odniesieniu do obszarów pasa technicznego, morskich portów i przystani morskich, wód wewnętrznych i morza terytorialnego wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wymaga obligatoryjnego uzgodnienia z organami administracji wymienionymi w art. 40 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W rozpoznawanej sprawie z uwagi na rodzaj planowanej inwestycji i jej usytuowanie uzyskano wymagane prawem uzgodnienia, uzyskano ostateczne postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 14 maja 1998 r., Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 4 maja 1998 r. i Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 25 maja 1998 r. oraz Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 3 lipca 1998 r. Zawierają one pozytywną opinię o projektowanej inwestycji i oceniają ją jako inwestycję która może nie stwarzać zagrożenia dla zdrowia ludzi ani wywierać szkodliwego wpływu na środowisko - pod warunkiem uwzględnienia określonych w tych postanowieniach warunków. Warunki te zostały włączone do treści zaskarżonych decyzji. Inwestycja zaliczona do szczególnie szkodliwych wymaga sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko w zakresie określonym w par. 3 powołanego rozporządzenia z dnia 14 lipca 1998 r. Wymienione przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i przepisy wykonawcze wydane z jej upoważnienia dopuszczają więc realizację inwestycji szczególnie szkodliwej dla środowisku po wyeliminowaniu uciążliwości dla zdrowia ludzi i środowiska. Podniesiony przez stronę skarżącą zarzut naruszenia "art. 73 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /t.j. 1994 nr 49 poz. 196/ uznać należy za niezasadny. Przywołany przepis zabrania budowy lub rozbudowy obiektów wpływających szkodliwie na środowisko na obszarach, które wymagają szczególnej ochrony jak między innymi obszary uzdrowisk, miejscowości turystyczno-wypoczynkowych, obszary na których znajdują się źródła zaopatrzenia w wodę miast, wsi lub zespołów jednostek osadniczych oraz w granicach administracyjnych miast na obszarach stwarzających zagrożenie zdrowia ludzkiego. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie wydane zostały warunki dla "adaptacji istniejącej bazy paliw płynnych (...)", co nie może być utożsamiane z budową lub rozbudową. Adaptacja oznacza bowiem przeróbkę, przystosowanie do istniejącej już zabudowy. Nie potwierdził się również zarzut strony skarżącej, że zostało naruszone jej prawo do czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Stosownie do treści art. 10 par. 1 Kpa organy administracji państwowej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W aktach sprawy znajduje się stosowana dokumentacja na dowód, iż Stowarzyszenie miało możliwość czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu. W szczególności organ I instancji pismem z dnia 31 marca 1998 r. (...) powiadomił stronę skarżącą o podjęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji "Adaptacja istniejącej poniemieckiej bazy paliw płynnych na cele składowania paliwa itd.", na terenie działki nr 209/2 w Ś. W odpowiedzi na to pismo strona skarżąca złożyła pisemne oświadczenie z dnia 14 kwietnia 1998 r. Pismem z dnia 15 maja 1998 r. organ I instancji poinformował Stowarzyszenie o przesłaniu materiałów sprawy do organów uzgadniających /ministerstw/. W dniu 29 maja 1998 r. Prezydent Miasta na podstawie art. 10 Kpa powiadomił strony w tym Stowarzyszenie "E." o możliwości zapoznania się z całością zebranych w sprawie materiałach w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma. Stowarzyszenie w dniu 28 maja 1998 r. zapoznało się z aktami sprawy, otrzymując żądane kserokopie dokumentów, a w dniu 9 czerwca 1998 r. złożyło do akt swoje wystąpienie, do którego organ I instancji ustosunkował się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze powyższe w ocenie Sądu zarzut, że organy obu instancji w sposób rażący naruszyły prawo strony skarżącej do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Niezasadny jest również zarzut strony skarżącej, że pominięto kwestię poinformowania strony niemieckiej o planowanej inwestycji bowiem kwestię tą reguluje pkt 2.2.2.10 decyzji organu I instancji. Z uwagi na naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, Sąd uchylił decyzje obu instancji.