SA/Sz 2342/02

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska/spr/ Sędziowie NSA Henryk Dolecki Mirosława Włodarczak—Siuda Protokolant: Dorota Wiśniewska po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2003r. sprawy ze skargi Gminy Miasta Stargard Szczeciński na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 25 września 2002r. Nr PN2D091 1-1 27/2002 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie opłat za przewozy środkami miejskiej komunikacji autobusowej skargę oddala Wojewoda Zachodniopomorski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 25 września 2002r. Nr PN.2.D.0911-127/2002 wydanym na podstawie art. 91 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r, o samorządzie gminnym /DżU. z 2001r, Nr 142, poz. 1591 ze zm./ stwierdził nieważność uchwały nr XLVII/510/2002 Rady Miejskiej w Stargardzie Szczecińskim z dnia 20 sierpnia 2002r. zmieniającej uchwałę w sprawie opłat za przewozy środkami miejskiej komunikacji autobusowej, w części nadającej nowe brzmienie §1 uchwały Nr III/39/98 Rady Miejskiej w Stargardzie Szczecińskim z dnia 15 grudnia 1998 r w sprawie opłat za przewozy środkami miejskiej komunikacji autobusowej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, że uchwałą Nr XLVII/510/2002 z dnia 20 sierpnia 2002r, Rada Miejska w Stargardzie Szczecińskim zmieniła swoją uchwałę Nr III/39/98 z dnia 15 grudnia 1998r. w sprawie opłat za przewozy środkami miejskiej komunikacji autobusowej, nadając §1 ust.1 tej uchwały nowe brzmienie, w którym ustalono cenę urzędową za przejazd osób środkami transportu zbiorowego miasta w wysokości 2,50 zł jednocześnie obniżając tę cenę do wysokości 1,60 zł, w przypadku przejazdu na podstawie biletu nabytego w punktach dystrybucyjnych, innych niż u kierowcy Analogicznie, w §1 ust. 2 ustalono i obniżono ceny z 5 zł do 3,20 zł, w wypadku przejazdu między przystankami końcowymi w granicach dwóch stref. Ustalona w tych przepisach cena urzędowa, obowiązująca faktycznie tylko w wypadku nabywania biletu za przejazd środkami komunikacji miejskiej u kierowcy, zawiera w sobie - zdaniem Wojewody - ukrytą opłatę dodatkową za przewóz środkami gminnego transportu zbiorowego w wypadku, gdy przewóz odbywa się na podstawie biletu zakupionego u kierowcy, której nie przewidziano w przepisach prawa. Wskazując na treść art. 34 ust.2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe /Dz.U. z 2000r. nr 50, poz. 601 ze zm./ organ nadzoru stwierdził, że delegacja dla rady gminy nie przewiduje ustalenia dopłaty z tytułu nabycia biletu u kierującego pojazdem, do czego sprowadza się zróżnicowanie opłat za przewóz w zależności od miejsca zakupu biletu, dokonane przez Radę Miejską we wskazanej uchwale. Przyjęta w kwestionowanym przepisie konstrukcja, czyniąc z ustalonej ceny urzędowej wyjątek, stosowany wyłącznie przy nabyciu biletu u kierowcy, oraz de facto ustalając dwie różne ceny za ten sam przewóz w zależności od miejsca nabycia biletu, zmierza do obejścia w/w przepisów prawa ściśle reglamentujących zakres ustalania przez radę gminy opłat za usługi przewozowe transportu zbiorowego na terenie gminy. Rada Miejska w Stargardzie Szczecińskim w dniu 1 października 2002r. podjęła uchwałę o zaskarżeniu wyżej opisanego rozstrzygnięcia nadzorczego. W dniu 9 października 2002r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynęła skarga Gminy Miasta Stargard Szczeciński, w której pełnomocnik Gminy wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Zachodniopomorskiego. Z uzasadnienia skargi wynika, że oparta została na zarzucie naruszenia prawa poprzez błędną interpretację i zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego przepisów art. 34 ust.1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984r. - Prawo przewozowe oraz art. 8 ust.1 i art. 9 ustawy z dnia 5 lipca 2001r. o cenach /Dz.U. Nr 97, poz. 1050/. Rada Miejska ustalając cenę urzędową za przejazd osób środkami transportu zbiorowego miasta w wysokości 2.50 zł działała w ramach swoich kompetencji, w oparciu o art. 8 ust.1 ustawy o cenach. Cena ta, zgodnie z art. 9 ustawy o cenach, ma charakter ceny maksymalnej. Ustawodawca nie wypowiada się, a jednocześnie nie wprowadza zakazu obniżania ceny biletu, ustanowionej jako cena maksymalna. Daje to według skarżącej możliwość ustalenia ceny na poziomie ceny maksymalnej za przejazd osób środkami transportu zbiorowego miasta - w przypadku nabywania biletu u kierowcy oraz obniżenia tej ceny w przypadku nabywania biletu w punktach dystrybucyjnych innych niż u kierowcy oraz w przypadku przejazdu na podstawie biletu dziesięcioprzejazdowego. Zdaniem Gminy, dokonana przez Wojewodę interpretacja art. 34 ust.2 prawa przewozowego jest błędna, bowiem zróżnicowanie opłat za przewóz w zależności od miejsca nabycia biletu absolutnie nie ma charakteru opłaty dodatkowej. Kwestia ta nie dotyczy istoty sprawy, albowiem meritum sprawy dotyczy odpowiedzi na pytanie czy gmina ma prawo ustalać za przewóz osób środkami transportu zbiorowego miasta ceny niższe od ustalonej ceny maksymalnej. Zdaniem skarżącej, delegacja ustawowa zawarta w art. 8 ust.1 ustawy o cenach daje możliwość radzie gminy ustalenia ceny maksymalnej oraz jej obniżenia w określonych przez radę przypadkach. Na poparcie tego stanowiska skarżąca powołała się na uchwały 9 innych Rad Miejskich z listopada i grudnia 2001r. oraz z kwietnia 2002r., których teksty dołączone zostały do skargi. Wojewoda Zachodniopomorski odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Dodatkowo, ustosunkowując się do twierdzeń skargi organ nadzoru podniósł, że z uzasadnienia spornej uchwały wynika, że jedynym motywem jej uchwalenia było stwierdzenie nieważności pkt II załącznika do uchwały Rady Miejskiej w Starogardzie Szczecińskim z dnia 21 maja 2002r. zmieniającej uchwałę w sprawie opłat za przewozy środkami komunikacji miejskiej, w którym wprowadzono zawarte w cenie za przejazd środkami komunikacji miejskiej dodatkowe opłaty w wypadku zakupu biletu u kierowcy. Niewątpliwie miało to, zdaniem Wojewody, wpływ na konstrukcję §1 uchwały z dnia 20 sierpnia 2002r,, której zapisy sprowadzają się do zapisania w inny sposób tej samej dopłaty do ceny biletu zakupionego u kierowcy autobusu. Ustalona kwestionowaną uchwałą cena urzędowa za przejazd stanowi w rzeczywistości cenę kosztu usługi przewozowej z ukrytą dopłatą dodatkową za przewóz środkami gminnego transportu zbiorowego w wypadku, gdy przewóz ten odbywa się na podstawie biletu zakupionego u kierowcy, której nie przewidziano w przepisach prawa. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2002r. /sygn. akt SA/Sz 279/2002/ organ stwierdził, że praktyka taka prowadzi do nieuzasadnionego zróżnicowania cen za bilety na tych samych trasach w zależności tylko od miejsca zakupu biletu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Na wstępie wskazać trzeba, że skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2002r. /sygn.akt SA/Sz 279/2002/ stwierdzające niedopuszczalność ustalania zróżnicowanych opłat za przewozy środkami miejskiej komunikacji autobusowej przez radę gminy na tych samych trasach w zależności tylko od miejsca zakupu biletu. Rada Miejska w Stargardzie Szczecińskim, jak wynika to z przesłanych Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę akt organu nadzoru, w dniu 21 maja 2002r. podjęła uchwałę wprowadzającą takie zróżnicowanie poprzez podwyższenie ceny biletów jednorazowych nabywanych u kierowców za przejazd osoby lub przewóz bagażu podręcznego, zwierząt itp. na liniach w granicach jednej strefy w stosunku do cen takich samych biletów nabywanych innych miejscach dystrybucji. Z tego powodu Wojewoda Zachodniopomorski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 26 czerwca 2002r. stwierdził nieważność tej uchwały w omawianym zakresie. W kolejnej uchwale, będącej przedmiotem obecnie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, Rada Miejska nie zaniechała zróżnicowania opłat za przejazd środkami komunikacji miejskiej w zależności od miejsca nabycia biletów, lecz dokonała zabiegu mającego, jak wynika to z uzasadnienia skargi, nadać temu zróżnicowaniu charakter zgodnego z prawem. Zabieg ten polegał na nazwaniu w §1 ust. 1 uchwały, „ceną urzędową” ceny ustalonej za przejazd osoby środkami transportu zbiorowego Miasta Stargardu Szczecińskiego pomiędzy przystankami kończącymi tej samej linii w granicach jednej strefy w wysokości 2,50 zł, przy czym cenę tę „obniżono” do wysokości: l/ 1,60 zł w przypadku przejazdu na podstawie biletu nabytego w punktach dystrybucyjnych innych niż u kierowcy, 2/ 1,40 zł w przypadku przejazdu na podstawie biletu dziesięcioprzejazdowego. Identycznego zabiegu dokonano w ust.2 w odniesieniu do ceny urzędowej /5 zł/ za przejazd pomiędzy przystankami końcowymi tej samej linii w granicach 2 stref, stosując odpowiednio jej obniżenie do ceny 3,20 ; 2,80 zł. W dalszych przepisach § zasady określone w ust.1 zastosowano przy ustaleniu ceny urzędowej za przewóz bagażu podręcznego lub zwierzęcia /ust.3/, za przejazd na podstawie jednorazowego biletu ulgowego /ust.5/. Ze stanowiskiem strony skarżącej, że tak ustalone opłaty za przejazd środkami komunikacji miejskiej odpowiadają prawu nie można się zgodzić. Po pierwsze, z art. 34 ust.l i ust. 1 ustawy Prawo przewozowe /tekst jedn. Dz.U. z 2000r. Nr 50, poz. 601 ze zm./ nie wynika upoważnienie rady gminy do ustalenia opłat dodatkowych w szerszym zakresie niż określony w art. 34 ust. l pkt 2. Z zestawienia tych norm wynika bowiem upoważnienie tego organu do ustalania opłat dodatkowych w razie: - niedopełnienia obowiązków zapłaty należności z tytułu przewozu osób, - naruszenia przepisów o zabieraniu ze sobą do środka transportowego zwierząt i rzeczy, - spowodowania zatrzymana lub zmiany trasy środka transportowego bez uzasadnionej przyczyny. Po drugie, art. 9 ustawy z dnia 5 lipca 2001r. o cenach /Dz.U. Nr 97, poz. 1050/, na który powołano się w skardze stanowi, że ceny urzędowe /i marże handlowe/ mają charakter cen /i marż handlowych/ maksymalnych, chyba że organ administracji publicznej, w przepisach wydanych na podstawie ustawy, ustali inaczej. Z przepisu tego wynika, że zasadą jest, iż ceny urzędowe mają charakter cen maksymalnych. Skoro zatem, jak twierdzi się to w uzasadnieniu skargi, ustalona przez Radę Miejską w Stargardzie Szczecińskim cena 2,50 zł za przejazd osób środkami transportu zbiorowego miasta ma charakter ceny maksymalnej, w przypadku nabywania biletu u kierowcy, to zastosowane w zaskarżonej uchwale obniżki tej ceny w przypadku nabywania biletu w punktach dystrybucyjnych innych niż u kierowcy oraz w przypadku przejazdu na podstawie biletu dziesięcioprzejazdowego powoduje odwrócenie proporcji pomiędzy zasadą i ustanowionymi przez Radę wyjątkami od tej zasady w postaci „obniżek”, czyniąc w pełni zasadnym stanowisko organu nadzoru, iż w istocie rzeczy taka konstrukcja jest ukrytą formą opłaty dodatkowej za przejazd na podstawie biletu nabytego u kierowcy, do ustanowienia której Rada nie posiada kompetencji. Mówiąc inaczej, w ocenie Sądu zmiana dokonana uchwałą będącą przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, w drodze odmiennej od uprzedniej techniki prawotwórczej, realizuje pod pozorem wprowadzenia obniżek od ceny maksymalnej to samo zamierzenie sprowadzające się do obciążenia obywateli korzystających z przejazdu środkami komunikacji miejskiej na tych samych trasach, dodatkowymi opłatami za przejazd na podstawie biletu zakupionego u kierowcy, a tym samym różnicuje sytuację osób korzystających z transportu miejskiego na tych samych trasach tylko ze względu na miejsce zakupu biletów za usługę przewozu. Powyższe racje mając na względzie Sąd, na podstawie art. 27 ust.1 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm./ oddalił skargę jako niezasadną.